Sommaire

Introduction

Partie I – LE DÉVELOPPEMENT COMMUNAL exogÈne, l’accroissement de l’attractivitÉ du territoire
Chapitre I – L’amÉnagement de l’accueil des entreprises
Section I – La crÉation d’un parc d’activitÉs
Section II – La requalification d’une zone industrielle : la zone d’intÉrêt communautaire PERICA
Chapitre II – Le zonage de la politique de la ville, l’intÉgration d’une variable extÉrieure
Section I – Vaulx-en-Velin : la ZFU comme principal atout de valorisation
Section II – Bron et Rillieux-la-Pape : la ZRU comme un atout À mettre en valeur

Partie II – LE DÉVELOPPEMENT COMMUNAL endogÈne, l’instrumentalisation des activitÉs Économiques
Chapitre I – Le soutien aux activitÉs Économiques de centre-ville
Section I – La politique de changement d’usage, le changement urbain par l’Économie
Section II – Vaulx-en-Velin, sa politique commerciale et l’Émergence d’un nouveau centre-ville
Chapitre II – Économie sociale et redÉfinition du cadre lÉgislatif et institutionnel
Section I – Le renouveau des pÉpiniÈres d’entreprises
Section II – Cadres lÉgislatif et  institutionnel: l’appropriation des marges de manœuvre

Conclusion

Plan des Annexes

Bibliographie

Introduction

L’étude des stratégies de valorisation territoriale de collectivités locales traite de leur rapport à la sphère économique privée. Celui-ci embrasse différentes formes, de l’interventionnisme classique au soutien de jeunes créateurs d’entreprises. Il est le fruit d’une histoire longue marquée par la constance avec laquelle les collectivités cherchent à intervenir, même s’il faut pour cela contourner les règles (§ 1). De nombreuses considérations générales ayant déjà été formulées sur le sujet et afin d’avoir une vision assez précise des mesures mises en œuvre par les acteurs publics, un panel cohérent de collectivités était nécessaire : un territoire homogène à la fois socio-économiquement et politiquement paraissait un cadre approprié. La septième circonscription du Rhône présente toutes ces caractéristiques et sert de territoire d’étude (§ 2). Le rapport des champs d’enquête avec le développement économique local est très étroit, aussi aurions-nous pu en rester à cette vision. Toutefois, il nous a semblé que l’ensemble des mesures prises ainsi que le processus d’élaboration, rendaient compte d’un phénomène plus complexe que le développement économique local. Par leurs actions, les communes élaborent un comportement stratégique, témoignant de la complexité de l’intervention publique (§ 3).

§ 1 – Interventions économiques et développement local

Les lois du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, des départements et des régions et du 7 janvier 1983 relative à la répartition des compétences entre collectivités locales ont initié le processus de décentralisation en France, ouvrant la possibilité aux collectivités locales d’agir beaucoup plus facilement dans de nombreux domaines, et principalement dans le domaine économique. « Les actes pris par les autorités communales sont [dès lors] exécutoires de plein droit dès qu’il a été procédé à leur publication ou à leur notification aux intéressés, ainsi qu’à leur transmission au représentant de l’État dans le département ou à son délégué dans l’arrondissement ». Les communes se trouvent ainsi confrontées à la gestion de leurs affaires locales dont elles deviennent seules responsables. La crise aidant, elles doivent faire face à des situations économiques ardues, (entreprises en difficulté, fermeture de commerces, chômage endémique) auxquelles elles doivent répondre.

L’interventionnisme économique n’est pas né en 1982. Si le principe de la liberté du commerce et de l’industrie édicté par les lois des 2 et 17 mars 1791 a longtemps été interprété comme interdisant l’intervention des collectivités locales dans le domaine économique, imposant une « vision en termes normatifs de l’action de la puissance publique » qui marquera la conception du droit d’intervention des personnes publiques jusqu’à nos jours ; la crise économique de l’entre-deux guerres a permis une augmentation des exceptions à cette interdiction. Les décrets des 5 novembre et 26 décembre 1926 autorisent ainsi les régies industrielles et commerciales. Le Conseil d’État reconnaît de son côté l’interventionnisme municipal dans sa célèbre décision Chambre syndicale du commerce en détail de Nevers. Il autorise à cette occasion une certaine forme d’interventionnisme public, en cas de défaillance de l’initiative privée, qui restera comme le « socialisme municipal ». La Seconde Guerre mondiale a conduit au renforcement des velléités interventionnistes, qu’un décret du 20 mai 1955 maintient dans le registre des pratiques exceptionnelles. La crise économique des années soixante-dix marque un nouveau cap : les aides des collectivités aux entreprises sont autorisées sous certaines conditions. Cette évolution se fait sans autre explication que « les nouvelles nécessités du temps ». La voie est alors ouverte pour les avancées liées à la décentralisation.

Le droit d’intervenir dans le domaine économique est pleinement reconnu aux collectivités territoriales par la loi n° 82-6 du 7 janvier 1982 portant sur le plan intérimaire de la Nation. Lors de la répartition des compétences, le législateur a essayé de définir des blocs homogènes, afin de bien préciser les domaines d’intervention de chacun des acteurs publics. La loi du 7 janvier 1983 dispose ainsi dans son article 1er que « les communes, les départements et les régions concourent, avec l’État, à l’administration et à l’aménagement du territoire, au développement économique [c’est nous qui soulignons] […] ainsi qu’à la protection de l’environnement et à l’amélioration du cadre de vie ». L’article 4 de la loi détermine, quant-à lui, les aides en faveur du développement économique. Il distingue les aides directes aux entreprises – toutes interventions se traduisant par un transfert financier au profit d’une entreprise ; ces sommes pouvant être définitivement acquises au bénéficiaire ou devant être remboursées ultérieurement – principalement réservées à la région ; les communes et les départements ne peuvent que compléter la part régionale, et les aides indirectes régies par un principe de liberté. La nature de ces aides n’est, de plus, ni définie, ni limitée. Une liste non exhaustive de ce type d’aide a cependant été fixée par la décision Commune de Fougerolles. Ainsi, une aide indirecte est entendue par le juge administratif comme toute intervention conférant un avantage à une entreprise sans transfert monétaire immédiat. Sont alors concernés les garanties d’emprunt, cautions, rabais sur les prix de ventes ou de location par une commune d’un terrain ou de bâtiments, des exonérations fiscales, des services de conseil, de formation… 

Le Rapport public 2002 du Conseil d’État pourrait marquer une nouvelle avancée dans l’encadrement de l’intervention des collectivités locales, consacrant l’intégration du raisonnement économique dans l’action administrative. La rationalité économique introduite semble en effet remettre en cause la vision normative de l’action des collectivités publiques en matière économique consacrée au début du XXe siècle. Le comportement des personnes publiques devrait ainsi être appréhendé à l’aune de l’efficience économique, ce qui modifiera substantiellement les critères d’analyse de l’action économique publique. Les interventions des collectivités publiques « seront sans doute encadrées, mais non interdites ou limitées a priori comme il arrive que ce soit le cas à l’heure actuelle ». Cette ouverture devra toutefois être confirmée par la jurisprudence du Conseil d’État.

Les collectivités disposent ainsi d’un cadre général d’action qu’elles vont très largement utiliser pour répondre aux attentes de la population et pour faire face à la crise économique. Si la concurrence entre collectivités a longtemps été considérée comme inexistante et improbable, l’élargissement de l’interventionnisme des collectivités locales les conduit de facto à se trouver en situation de concurrence. Pour bien comprendre ce phénomène, il convient d’analyser le développement économique local. Il peut se définir « comme un processus de valorisation des ressources endogènes au territoire grâce à leurs articulations avec des ressources extérieures ». On distingue, ainsi, les deux faces du développement économique local : le développement endogène et le développement exogène. Cette distinction s’est imposée lors de l’étude des stratégies communales comme fondamentale. Elle caractérise une différence essentielle entre les visions et les capacités d’actions dont vont disposer les acteurs publics. Cette séparation est la base d’une méthode assez classique d’analyse de l’action publique. D’inspiration séquentielle/thématique, elle différencie les actions selon leur but et leur perspective, permettant une meilleure lisibilité des ressorts des initiatives entreprises. Son principal défaut, comme toute méthode qui vise à scinder des processus complexes, pourrait être de faire perdre de vue les connexions entre les deux faces du développement économique local. Toutefois, nous nous efforcerons de les rétablir quand cela sera nécessaire. 

Outre les implications de politiques publiques, la distinction développement endogène/développement exogène a également des incidences juridiques, en ce sens qu’elle renvoie implicitement à la relation entre territoire et compétences. En soulevant la problématique territoriale (la caractéristique endogène/exogène articulant le territoire communal en fonction de son environnement, soit extérieur, soit intérieur), le diptyque proposé met en question l’impact territorial dans la stratégie de valorisation. Il pose le problème de savoir dans quelle mesure le territoire est un moyen d’échapper aux limites de l’action communale ou une contrainte ; l’action communale serait, dans cette perspective, limitée à l’étendue du territoire. La stratégie, par son articulation exogène, ne devient-elle pas un procédé, dont disposent les communes, pour s’affranchir des contraintes juridiques, s’affirmant de fait comme une manière de subvertir le déterminisme juridique du territoire ? La stratégie communale éclairerait alors les marges de manœuvre laissées par le droit, soit volontairement par le législateur, soit créées empiriquement par les acteurs locaux.

Le développement économique endogène consiste en une revitalisation du tissu économique local par la commune sans chercher à l’ouvrir à l’extérieur, mais simplement à re-dynamiser la vie économique in situ par le biais de subventions ou de réhabilitation de la voirie. Dans ce cas, la commune est contrainte par ses moyens financiers ou ses engagements intercommunaux, la concurrence n’étant alors pas très marquée. La commune est en situation de quasi-monopole d’action sur son territoire, les interventions de l’établissement public de coopération intercommunale dont elle est membre ne survenant qu’avec son accord.

En revanche, le développement économique exogène force la commune à s’ouvrir pour chercher à attirer de nouvelles activités économiques. Il s’agit de faire ressortir au mieux l’attractivité du territoire. Celle-ci est un des piliers de l’aménagement du territoire et dépend des activités qui vont s’y développer. Le terme « attractivité », emprunté à la physique dure, est lié à un phénomène de masse et de distance. « Dans le modèle gravitaire, les activités auront tendance à se concentrer là où elles sont déjà ; dans une version plus microéconomique, d’autres facteurs vont entrer en ligne de compte : la disponibilité et le coût des facteurs de production, l’extension et la dynamique des marchés locaux… ». C’est pourquoi la commune doit se positionner en fonction de ses atouts et des attentes supposées des acteurs économiques privés. « La communication des villes semble [alors] s’entendre, pour l’essentiel, en termes de messages produits pour l’extérieur, dans le cadre d’une concurrence inter-villes ». 

La plupart des communes cherchent à accueillir des entreprises. Celles-ci évoluent dans un univers marchand et vont appliquer leur mode normal de fonctionnement, comparant les différentes offres qui leur sont faites, ce qui crée de facto un marché. Loin de la situation de monopole, la logique de marché, et donc de concurrence, s’impose, façonnant les comportements des communes et les obligeant à se comporter comme des opérateurs privés sur n’importe quel marché. Ainsi, se mettent en place des stratégies de valorisation territoriale pour permettre de mieux « vendre » le territoire. Ce faisant, les communes entretiennent, malgré elles, le procès concurrentiel. La concurrence est alors plus une contrainte qu’un état recherché par les communes ; celles-ci alimentant et maintenant ce processus à leur corps défendant. Pour les communes, la concurrence est un facteur qu’il faut prendre en compte mais dont elles se passeraient volontiers. Cependant, elle peut être perçue comme un facteur de régulation, que ne pourrait atteindre la négociation politique. En ce sens, elle devient nécessaire et positive. La question se pose alors de déterminer la forme souhaitable de régulation de la vie publique locale.

Si la « vente » du territoire n’est pas la seule raison de la mise en place de la stratégie de valorisation territoriale, elle justifie en elle-même l’idée d’une concurrence entre collectivités. Il serait, alors, pertinent d’envisager ce phénomène par le prisme de stratégies de valorisation territoriale de différentes collectivités. Le développement endogène répond plus à la volonté de satisfaire les attentes des populations et donc de réduire autant que possible les impacts de la crise économique. Ainsi, l’objectif principal reste la création ou le maintien d’emplois. Le niveau territorial pertinent pour aborder un tel phénomène nous paraît être le niveau communal. Les communes sont, au premier chef, concernées par les retombées de la crise économique. Gestionnaires du local, elles sont confrontées à l’opposition entre les fortes attentes de leurs habitants et la faiblesse de leurs possibilités d’action. De plus, elles sont les acteurs les plus nombreux et parmi lesquels le marché est le plus inégal. Il nous apparaît donc particulièrement intéressant de comparer les stratégies de valorisation territoriale de plusieurs communes.

§ 2 – Trois communes de l’Est lyonnais entre 1995 et 2001

Le territoire retenu pour l’étude est la septième circonscription électorale du Rhône, composée de Bron, Rillieux-la-Pape, Sathonay-camp, Sathonay-village et Vaulx-en-Velin. La présentation des trois principales communes permettra de rendre compte de l’intérêt du territoire d’analyse.

Les trois communes forment un arc de cercle à l’Est de Lyon en première couronne périphérique. Elles sont limitrophes et s’orientent selon un axe nord-sud. Rillieux-la-Pape, la commune la plus au nord, est séparée de Vaulx-en-Velin par le parc de Miribel-Jonage et par des échangeurs autoroutiers. Elle se trouve sur un plateau, ce qui l’orienterait plutôt vers le nord ou l’ouest de l’agglomération. La géographie naturelle marque une césure nette entre ces deux communes. Vaulx-en-Velin est au nord de Bron, la jonction entre les deux s’établissant le long de la route de Genas, axe routier important reliant, sur deux fois deux voies, le périphérique L. Bonnevay aux zones industrielles de Chassieu et Genas. Cet espace est un territoire d’habitat peu dense, qui constitue une zone beaucoup plus perméable que l’espace « frontière » entre Rillieux-la-pape et Vaulx-en-Velin. De plus, Vaulx-en-Velin et Bron se trouvent toutes les deux dans la plaine, ce qui permet des échanges beaucoup plus faciles. Cependant, la construction des différents échangeurs autoroutiers (périphérique L. Bonnevay, Autoroutes A 42, et A 46) a réintroduit une différenciation entre les communes. Les axes routiers les innervant, constituent en effet autant des atouts de développement que des moyens de concurrence.

L’ensemble du territoire d’analyse se trouve dans la Communauté urbaine de Lyon. Vaulx-en-Velin et Bron appartiennent au Grand Lyon depuis sa création par la loi du 31 décembre 1966 alors que les deux communes dont la fusion aboutira à la création de Rillieux-la-Pape, ont intégré la communauté urbaine en 1968 et 1969. Les compétences économiques ont été transférées des communes vers la Communauté urbaine par la loi du 6 février 1992 relative à l’administration territoriale de la République. Les communes ont tout de même maintenu une activité économique propre. L’activité économique de l’agglomération se divise alors entre le rayonnement économique international que la Communauté urbaine gère seule et les actions de gestion du local qui restent de la compétence communale. Un pôle de compétences partagées existe : il s’agit des problèmes spécifiques que le Grand Lyon juge d’intérêt communautaire. Dans ce cas, les opérations sont menées conjointement par l’agglomération et la commune concernée. Si deux optiques différentes orientent ces deux types d’acteurs, ceux-ci ont très bien compris l’intérêt qu’ils avaient à s’entendre et à collaborer. Dans la perspective de l’agglomération, l’activité du Grand Lyon peut s’apparenter au développement exogène et l’action des collectivités au développement endogène. Ceci ne remet pas en cause la dichotomie que nous avons opérée pour qualifier le développement des communes. Le développement endogène reste opératoire même si l’on qualifie l’action communale au regard de l’action économique communautaire. Le développement exogène communal connaît la même logique que celui du Grand Lyon, mais à une autre échelle. La politique de rayonnement (donc de communication et d’image) qu’initient les communes ne vise pas les mêmes opérateurs économiques que la politique de la Communauté urbaine. Celle-ci s’adresse à des groupes multinationaux (les FMN), pour lesquelles le niveau de l’agglomération est un niveau pertinent pour répondre à la concurrence internationale d’accueil de ces groupes. Les communes cherchent à accueillir, selon la même logique, des groupes de taille moins importante. Il s’agit également de faire face à la concurrence des autres communes. On serait tenter de dire que les communes et l’agglomération ont le même comportement mais pas sur le même marché. C’est pourquoi, la distinction développement économique endogène et exogène demeure opératoire pour les communes.

Le territoire d’analyse est socialement enclavé, marqué par une pauvreté forte et un taux de chômage important. De plus, il constitue un des bastions de la gauche dans l’Est lyonnais (la fameuse « Banlieue rouge »). Ainsi, Vaulx-en-Velin est dirigée par le même maire depuis 1982. Maurice Charrier était membre du Parti Communiste ; il est aujourd’hui apparenté-PC et s’inscrit dans une logique forte d’interventionnisme. Jean-Jack Queyranne (Parti Socialiste) était maire de Bron jusqu’en 1997, date à laquelle, appelé au gouvernement par le nouveau Premier ministre Lionel Jospin, il cède sa place à Annie Guillemot, réélue en 2001 et actuel maire de Bron. Jacky Darne a conquis la mairie de Rillieux-la-Pape aux élections municipales de 1995, ramenant la gauche (Parti Socialiste) à la direction des affaires municipales après une mandature RPR (1989-1995). Il a été réélu maire en 2001 et a suppléé Jean-Jack Queyranne à l’Assemblée Nationale en 1997, quand celui-ci est entré au gouvernement. Il incarne donc l’image du député-maire dans notre enquête. 

L’homogénéité politique du territoire d’étude est une condition de la recherche et a été prise en compte lors de la détermination du champ territorial d’analyse. Les trois communes sont ainsi marquées par les mêmes présupposés idéologiques et le même référentiel d’action. Cependant, elles n’offrent pas la même continuité d’action municipale. Ainsi, Rillieux-la-Pape est marquée par une reprise en main socialiste en 1995, dont on peut attendre qu’elle s’exprime à travers de nombreuses opérations. À l’opposé, Vaulx-en-Velin s’inscrit dans une continuité d’action, l’équipe en place ayant pris la commune en charge depuis 1982 ; les actions entreprises ne devraient pas connaître le même aboutissement et la même logique. Les autorités de Vaulx-en-Velin ont eu plus de temps pour mûrir leur projet ; la découverte de différences marginales éclairerait d’un jour particulier le rapport entre temps politique et conjoncture. Celui-ci semblant dans cette hypothèse le céder à celle-là. Il conviendra donc de les comparer. Bron, quant-à-elle, connaît la « rupture dans la continuité ». M. Queyranne, appelé au niveau national, s’efface quelque peu du niveau local, laissant le soin à Mme Guillemot de poursuivre son action. L’impact d’un tel changement est-il perceptible à travers la stratégie de valorisation territoriale ? Ce nouvel atout peut-il être favorablement utilisé par la commune ou la nouvelle aura nationale de l’élu reste-t-elle séparée du microcosme communal ? Bron semble disposer ainsi d’atouts particuliers qui la distinguent des deux autres communes, ce qu’il conviendra de vérifier.

Le « penchant à gauche » du territoire étudié lui confère une homogénéité (un référentiel commun) sans que cela ne restreigne les différences, qui vont a contrario apparaître de manière plus accentuée.

Bron est une commune de 37 359 habitants. Cet espace de 1031 hectares (2 % de la superficie du territoire du Contrat de ville 2000-2006) représente un important secteur d’échanges et de trafic à l’échelle de la Communauté urbaine grâce aux grands axes de communication Est-Ouest (voie Royale devenue RN 6 et autoroute A 43), au boulevard périphérique L. Bonnevay et aujourd’hui à la nouvelle ligne forte des transports en commun : la ligne de tramway Perrache-St Priest. Bron compte un taux de chômage de 14,5 %, qui est supérieur à la moyenne de l’agglomération (12,5 %), un taux de chômage des jeunes de moins de 25 ans égal à 19,1 % (16,6 %) et comprend 16,2 % de demandeurs d’emploi percevant le RMI (14,2 %). Un cinquième de la population âgée de plus de 20 ans est sans diplôme (17 %). Bron connaît donc une situation sociale précaire, accentuée dans les quartiers de Parilly et Terraillon. Ces deux quartiers sont ainsi inscrits au Contrat de ville et sont classés en zone de redynamisation urbaine (ZRU). 

L’identité de Bron se caractérise par l’avenue Franklin Roosevelt, le lieu central d’essor et de structuration de la ville. C’est en effet le long de la RN 6 que s’installèrent les nombreuses habitations, quelques propriétés bourgeoises mais surtout des commerces, des cafés et toutes les activités liées au passage et au trafic, délaissant progressivement le centre ancien autour de la place Curial. Cet axe a généré un appareil commercial linéaire encore actif aujourd’hui. Il reste l’axe principal Est-Ouest qui traverse la ville. La mairie y a été installée dès 1907. C’est à cet endroit également que se situe la place de la Liberté, grand espace public sur lequel se déroule le marché, qui complète l’activité commerciale. Les zones d’habitat collectif comprennent des grands ensembles issus de la période d’après-guerre et de plus petites opérations publiques ou privées dont l’implantation s’est faite par grignotage sur les limites de zones pavillonnaires. Celles-ci sont très diverses, comprenant tant du bâti rural ancien que des pavillons modernes de type « maison d’architecte contemporain ». Tous les quartiers disposent d’équipements de proximité et de parcs ou jardins qui leur permettent un fonctionnement relativement autonome. Bron ne dispose pas d’une grande capacité de réserves foncières, ce qui influence sa stratégie.

Rillieux-la-Pape, la plus petite des communes étudiées, compte 28 327 habitants, dont 18 272 dans la zone de redynamisation urbaine du quartier Ville nouvelle. Initialement dans le département de l’Ain, la commune de Rillieux-la-Pape est le résultat de la fusion de deux communes, Rillieux et Crépieux-la-Pape rattachées au département du Rhône et à la COURLY en 1968-1969. La fusion des deux communes s’est opérée ultérieurement en 1972. 
Cette particularité, ainsi que la topographie des lieux expliquent la composition urbaine actuelle de Rillieux-la-Pape, composée de cinq entités nettement distinctes :

•	Le village de Crépieux, traversé par la route de Genève (RD 484) ;
•	Le village de Rillieux, vieux bourg situé le long de la route de Strasbourg (RD 483) ;
•	La zone pavillonnaire de la Roue, lotissement créé dans le début des années soixante ;
•	La ville nouvelle, grand ensemble construit entre 1961 et 1974 ;
•	Le hameau de Vancia, composé d’un petit ensemble ancien et de 250 maisons individuelles construites au début des années quatre-vingt.

La commune de Rillieux-la-Pape est située au nord de l’agglomération lyonnaise sur un plateau qui domine la plaine du Rhône. Elle est donc particulièrement visible de tous les points de l’agglomération. L’usine d’incinération Lyon-Nord (Sermenaz) participe fortement, comme la silhouette de la ville nouvelle, à cette visibilité. La situation géographique entraîne ainsi des liaisons difficiles avec le centre de l’agglomération et les zones d’emploi : les principaux itinéraires qui permettent de rejoindre la presqu’île et la Part-Dieu empruntent des parcours saturés, route de Strasbourg et montée des Soldats ; ils aboutissent tous deux au pont Poincaré, point de congestion du trafic.

Rillieux-la-pape compte près de 6 000 logements sociaux, soit plus de 56 % du parc des résidences principales (23,4 %). Le taux de chômage s’élève à 15,1 % (12,5 %) ; il est particulièrement marqué chez les moins de 25 ans avec 21% (16,6 %) de chômeurs alors que le nombre de demandeurs d’emploi allocataires du RMI se fixe à 13,6 % (14,2 %). Le poids des contraintes sociales a justifié l’inscription de la Ville nouvelle dans le contrat de ville de l’agglomération lyonnaise 2000-2006 et au titre du Grand Projet de Ville depuis 2000.

De plus, par sa situation géographique, Rillieux-la-Pape est confrontée à plusieurs échelles territoriales, toutes pertinentes selon la problématique considérée. Ainsi, la structure du parc de logements rapproche Rillieux-la-Pape des problématiques rencontrées par les grandes communes de la première couronne Est, alors qu’elle doit faire face aux mêmes enjeux de déplacement, très importants pour son devenir, que les communes voisines du Plateau Nord. De même, en matière économique, Rillieux-la-Pape est à la fois rattachée à l’agglomération bien que située à la marge de la Communauté urbaine : proximité de l’agglomération à travers la zone PERICA, mais aux franges de la Communauté urbaine à travers la concurrence des zones d’activité des Échets et de la Côtière de l’Ain.

Vaulx-en-Velin connaît la situation sociale la plus critique du territoire d’étude. Elle a subi une hémorragie de ses habitants, en perdant 5000 entre 1990 et 1999 pour s’établir à une population de 39 128 habitants. Le taux de chômage s’élève à 23,3% (12,5 %), le nombre de demandeurs d’emploi allocataires du RMI est de 18,3 % (14,2 %) et la part de la population âgée de plus de 20 ans sans diplôme est de 34,5 %, soit plus du double de la moyenne du territoire du Contrat de ville (17 %). De plus, la part de la population couverte par la caisse d’allocations familiales (CAF) est de 63,9%, soit quinze points de plus que la moyenne de l’agglomération. Le parc de logements sociaux représente 67,6 % des résidences principales (23,4 %), dont un taux de vacance d’environ 15 %, ce qui est un chiffre assez important. La commune particulièrement touchée par les problèmes sociaux et la pauvreté est la plus pauvre en termes de pouvoir d’achat par habitant du département du Rhône. Elle a ainsi été le théâtre d’« émeutes » urbaines en 1990 et bénéficie de la procédure Contrat de ville depuis 1989 (renouvelée une première fois en 1994, puis Vaulx-en-Velin a été inscrite au contrat de ville de l’agglomération 2000-2006). Au titre de la politique de la ville, la commune bénéficie des dispositifs zone de redynamisation urbaine (Cité Tase et Cité La Balme) et zone franche urbaine (ex-ZUP, La Grappinière, Petit-Pont). Une partie du territoire de la commune est également inscrite au Grand Projet de Ville, après avoir fait l’objet d’un Grand Projet Urbain.

« Son [celui de Vaulx-en-Velin] développement urbain s’est considérablement accéléré avec la création, à partir de 1972, d’un « grand ensemble neuf » qui représente aujourd’hui 62 % des logements de la commune et 81 % de son parc HLM. Il a été conçu selon une logique de séparation des fonctions (construction de dalles sur pilotis) : quartiers d’habitation cloisonnés entre eux, voiries privilégiant l’accès à Lyon et Villeurbanne mais interdisant la desserte entre quartiers, séparation des flux de circulation piétons/bus/automobiles avec des parkings semi-enterrés, séparation des fonctions, les commerces et les équipements publics étant disposés à l’extérieur des quartiers d’habitation ». Ce cadre urbanistique n’est pas neutre dans la stratégie mise en œuvre. Ainsi, Vaulx-en-Velin est marquée par une faible attractivité : elle demeure un simple lieu de passage sans parvenir à capter les flux qui l’irriguent. Elle fait figure d’une île, impression que renforce la géographie. La partie nord de la commune, enserrée entre le canal de Jonage au sud et à l’ouest et par un bras du Rhône au nord, est souvent surnommée « Vaulx presqu’île ». Cette impression de coupure géographique est renforcée par la présence, le long du canal, du boulevard périphérique L. Bonnevay, qui double la séparation, dans le sens Nord-Sud, entre la commune et le reste de l’agglomération. Vaulx-en-Velin se trouve ainsi « De l’autre côté du périph’ ».
	
La période d’étude choisie, 1995-2001, n’est pas fortuite. Il s’agissait de disposer du recul suffisant pour que les actions entreprises soient terminées et que les communes ne puissent opposer le sceau du secret de l’inachevé. De plus, une période plus ancienne présentait le risque d’un changement important des acteurs, ce qui aurait rendu difficile la méthode choisie. À ces arguments a priori, l’étude de cette période a montré qu’elle se prêtait bien à l’analyse. L’année 1995 marque le retour des socialistes aux affaires rilliardes, ce qui homogénéise le territoire. De même, l’équipe en place à Vaulx-en-Velin doit faire face, lors des élections municipales de 1995, à la liste de réaction citoyenne, « Le choix vaudais », soutenue par l’association Agora. Cette liste veut attirer l’attention sur les problèmes particuliers que connaît le quartier du Mas du Taureau, et s’inscrit dans un mouvement de réaction aux troubles urbains qu’a connu le quartier à l’automne 1990. Ce qui s’avèrera n’être qu’un épiphénomène est sur le moment perçu comme une véritable force centrifuge. L’équipe sortante est donc confrontée à des attentes fortes, notamment en termes d’emploi et de développement économique, ce qui devrait agir comme un accélérateur sur la stratégie initiée. Mille neuf cent quatre-vingt-quinze apparaît, alors également, comme une date importante dans la vie municipale vaudaise, car ce sont les premières élections locales depuis 1990. 

De plus, les principales mesures de la politique de la ville, en termes économiques, entrent en vigueur à partir du 1er janvier 1997, nous pourrons donc avoir un premier aperçu des conséquences. La politique nationale a eu des incidences sur le territoire d’étude comme nous le rappelions plus haut. Aussi, la période 1995-2001 offre-t-elle un condensé de vie politique locale et nationale. Elle permet d’aborder tant les rapports entre ces deux sphères que les spécificités de la sphère locale qui nous intéressent plus particulièrement. Quand l’analyse le rendra nécessaire, nous pourrons être amenés, pour une meilleure compréhension, à déborder du cadre temporel d’étude, soit ex ante pour comprendre les causes d’un phénomène, soit ex post pour évaluer la postérité d’une situation ou d’un dispositif.

§ 3 – Des stratégies de valorisation territoriale plutôt que des politiques économiques locales

Le territoire d’analyse fait l’objet de politiques volontaristes qui visent à remédier aux difficultés sociales qu’il connaît. Nous préférons toutefois le terme de « stratégie » à celui de « politique ». La stratégie, entendue comme « l’art de coordonner des actions, de manœuvrer habilement pour atteindre un but », exprime plus clairement que le terme « politique » l’aspect volontariste des actions mises en œuvre et la multiplicité de formes qu’elles prennent. En ce sens, elle peut être entendue comme un écho au terme de gouvernance. Celle-ci peut être définie comme « un processus de coordination d’acteurs, de groupes sociaux, d’institutions pour atteindre des buts discutés et définis collectivement dans des environnements fragmentés, incertains ». La gouvernance urbaine prend alors une double acception : « [d’une part] en termes de capacité à intégrer, à donner forme aux intérêts locaux, aux organisations, groupes sociaux, et d’autre part, en termes de capacité à les représenter à l’extérieur, à développer des stratégies plus ou moins unifiées en relation avec le marché, l’État, les autres villes et autres niveaux de gouvernement ». Ce mode de gouvernement renvoie ainsi à l’idée que « la mise en cohérence de l’action publique ne passe plus par l’action d’une élite politico-administrative homogène et centralisée mais par la mise en place de formes de coordination multi-niveaux et multi-acteurs dont le résultat dépend de la capacité des acteurs publics et privés à définir un espace de sens commun ». 

Or, comme le note P. Le Galès, « poser la question de la gouvernance suggère de comprendre l’articulation des différents types de régulation sur un territoire, à la fois en termes d’intégration politique et sociale et en termes de capacité d’action […] Poser cette question revient à réexaminer les interrelations entre société civile, État [et, dans notre cas, collectivités locales], marché et les recompositions entre ces différentes sphères dont les frontières se brouillent ». Les communes sont ainsi contraintes d’initier des stratégies qui prennent en compte la complexité du champ d’intervention : soit elles cherchent à imposer leur conception, soit elles profitent d’initiatives extérieures mais connexes à leurs desseins. Il ne s’agit plus alors d’une politique monolithique telle qu’elle pouvait être envisagée à la période du socialisme municipal mais de la production d’une volonté de concilier des intérêts contradictoires ou d’échelles différentes visant à la plus grande efficacité possible.

Le terme de stratégie rend également compte des modalités et du contexte d’intervention. « Les démarches stratégiques imposent l’idée centrale d’acteur », assimilant les collectivités, et dans notre cas les communes, à des entités actives qui possèdent des volontés. « Les villes-acteurs développent [ainsi] des projets stratégiques producteurs de sens immédiats ou futurs guidant les objectifs, les voies et les moyens que les acteurs se donnent », ce qui fait apparaître la commune urbaine non plus comme un objet territorial mais comme une entité vivante, que nous qualifierons de « commune-stratège ». MM. Crozier et Friedberg renvoient à cinq caractéristiques du comportement de l’acteur. Celui-ci a « rarement des objectifs clairs et encore moins des projets cohérents » ; son comportement est pourtant « actif » et il a toujours un sens. Ce comportement a toujours deux aspects : « un aspect offensif : la saisie d’opportunités en vue d’améliorer sa [celle de l’acteur] situation ; et un aspect défensif : le maintien et l’élargissement de sa marge de liberté ». L’acteur n’est donc jamais « irrationnel » ; la stratégie « n’est [alors] rien d’autre que le fondement inféré ex post des régularités de comportement observées empiriquement », un ensemble de comportements apparemment sans lien révélant leur sens profond à travers cette notion. « Cette formulation organique, systémique et stratégique présuppose que les villes-acteurs conduites par des volontés puissent agir ou si l’on préfère : jouer, […] les villes-acteurs doivent maîtriser des règles permettant de construire des jeux de développement urbain qui leur conviennent […], les villes s’identifiant à des acteurs doivent [également] disposer de ressources propres afin de pouvoir réaliser leurs volontés de développement ». Ce cadre d’analyse permet à la fois de rendre compte de la rationalité de l’acteur et de comprendre le sens de son action. « Les discours stratégiques sont [ainsi] instrument de l’action et réflexion de l’action […], ils témoignent à la fois d’une certaine volonté d’agir et de la nécessité de justifier les modes d’actions choisis ». Les entreprises communales trouvent alors dans cette optique une nouvelle perspective : les différentes mesures initiées dans le domaine de la valorisation territoriale semblent relever d’une logique commune que l’analyse par le prisme stratégique devrait révéler.

De plus, traditionnellement utilisé au sujet de la défense, le terme « stratégie » prend une teinte « guerrière » que l’on retrouve à deux niveaux. Premièrement, la métaphore belliciste est très souvent utilisée par les gouvernants contre les problèmes rencontrés : la bataille contre le chômage ou l’insécurité en sont les principaux exemples. Deuxièmement, ce mot nous ramène à la violence (certes symbolique) de la concurrence et au domaine économique. Ainsi, le terme de « stratégie » suggère le marché et les luttes qui s’y déroulent pour obtenir le produit désiré. On parle ainsi souvent de la stratégie de tel ou tel grand groupe. Or, il nous semble qu’en termes de développement économique, les communes sont amenées à se comporter sur le marché de l’entreprise comme des entités privées. La stratégie permet de mieux figurer à la fois la compétition inhérente à ce mode de comportement et la nécessaire souplesse des actions entreprises. À l’opposé, le terme « politique » renvoie au monopole de décision, tel qu’il trouve à s’exprimer dans les politiques de subvention par exemple. Dans ce cas, l’autorité politique est la seule à pouvoir agir ; la stratégie n’est alors plus de mise, remplacée par l’action politique traditionnelle.

La notion de valorisation territoriale renvoie non seulement à l’idée de marché de l’accueil d’entreprises mais également à celle d’amélioration (au sens de création de valeur ajoutée) de l’espace pour les habitants. Si le bien recherché par l’entreprise qui désire s’implanter est un territoire, l’apport de la collectivité, outre la réserve foncière stricto sensu, relève de la valorisation de l’espace ; et ceci de deux façons. La valorisation stricte « pour » l’entreprise accueillie s’exprimera de différentes manières : bâtiments, voirie, mobilier, conseil… Une valorisation plus générale résultant de l’accueil – on pourrait alors parler de valorisation « par » l’entreprise – améliorera le territoire par les activités économiques et leurs retombées tant financières que sociales. L’ensemble de la population de la commune est alors concerné. L’amélioration est ainsi perceptible à travers l’évolution d’indicateurs tels que le taux de chômage, le solde migratoire ou le potentiel fiscal par habitant, mais également à travers l’évolution de l’image de la ville et par l’accueil futur de nouvelles entreprises. 

La valorisation du territoire rend ainsi compte de mécanismes plus complexes que la simple politique économique locale. Les communes ne peuvent en effet pas agir directement sur l’économie municipale, comme elles le feraient dans le domaine culturel par exemple. Elles doivent donc envisager une autre optique, qu’exprime le concept de « valorisation territoriale », en ce qu’il éclaire à la fois l’apport en termes d’aménagement du territoire, d’économie, en termes socio-urbains et la forte contrainte que représente l’environnement politico-administratif sur l’action communale. La notion de stratégie de valorisation territoriale tend à mettre en valeur la complexité du cadre et des moyens d’action que les communes vont actionner. En ce sens, elle rend mieux compte de la complexité du champ d’intervention des communes que le concept de « politique économique locale ». Ces considérations a priori qui nous ont amenées à préférer l’expression de « stratégie de valorisation territoriale » auraient pu être infirmées lors de la recherche empirique. Ce ne fut toutefois pas le cas, l’étude de l’action des communes in concreto transformant ce qui n’était encore que des hypothèses en postulats de recherche. La stratégie de valorisation territoriale nous apparaît ainsi comme un concept fort, vérifié empiriquement, sur lequel notre recherche pourra s’appuyer autant qu’elle s’efforcera d’en révéler la portée.

Pour appréhender au mieux les différences des stratégies mises en œuvre, nous avons procédé par une série d’entretiens et par de la recherche documentaire. Nous avons tout d’abord cherché à définir le cadre général dans lequel s’inscrivent les interventions des collectivités. Celui-ci est tout à la fois un cadre institutionnel, politique, économique et social. Pour ce faire, des analyses du corpus législatif existant ont été nécessaires. Nous en rappellerons les grandes lignes chaque fois que nous aborderons un des pans de l’action des communes étudiées. Nous avons pratiqué une série d’entretiens téléphoniques ou de visu. Vingt trois personnes ont été interrogées, réparties assez harmonieusement sur l’ensemble des structures actrices sur le territoire d’analyse. Une prise de contact téléphonique a constitué le premier lien avec les services municipaux (services économiques pour Bron et Vaulx-en-Velin, Secrétariat général de mairie pour Rillieux-la-Pape). Suite à cela, les premières rencontres ont pu avoir lieu avec des membres non dirigeants des services économiques. Porte d’entrée dans le microcosme du développement économique, ils nous ont réorienté vers les personnes en charge des différents thèmes d’intervention, se révélant de précieux sésames pour se diriger entre les différents services. L’ensemble des acteurs rencontrés se révèle en définitive assez exhaustif, et recouvre de manière représentative les fonctionnaires oeuvrant au développement des territoires étudiés. Les acteurs politiques n’ont pas pu être rencontrés, à l’exception du conseiller municipal vaudais en charge du commerce et de l’artisanat. Pour Bron et Rillieux-la-Pape, l’explication de cette carence tient au fait que l’étude s’est déroulée pendant les pré-campagnes et les campagnes des élections présidentielles et législatives 2002, période d’intense activité politique et excuse plausible quand le premier adjoint de Bron et le maire de Rillieux-la-Pape se présentent dans la circonscription. Pour Vaulx-en-Velin, la répartition floue entre les adjoints et les conseillers municipaux du développement des zones d’accueil s’est révélée un blocage important. Toutefois, l’absence de rencontre avec les acteurs politiques ne se révèle finalement pas réellement problématique. Notre intérêt pour la reconstitution des opérations et la technicité inhérente à notre étude ont trouvé un écho chez les fonctionnaires en poste plus au fait de ce qui se passe concrètement que les acteurs politiques, du moins à en juger par le seul élu que nous avons rencontré. De plus, les chefs de service défendent le sens politique des opérations menées et les résultats obtenus par les personnalités politiques localement importantes. La division des tâches qui se préfigure ici complète la vision de la ville-acteur telle que nous avons pu la présenter plus haut : l’impulsion et le sens de l’action sont donnés par le pouvoir politique, d’où émerge la figure du « maire-stratège » tandis que les fonctionnaires locaux agissent concrètement, gèrent le fonctionnement quotidien de la commune. À la suite et en complément de cette série d’entretiens, réalisés entre décembre 2001 et juin 2002, des échanges principalement par le biais d’Internet nous ont permis d’obtenir des précisions ou d’avoir accès à des documents internes. 

La première difficulté rencontrée au cours de la recherche tient dans la prise de l’ensemble des rendez-vous car les chefs de service ont des agendas très pleins. Un deuxième problème est apparu quand nous avons cherché à obtenir des données précises sur les opérations réalisées. Les services communaux acceptent de dialoguer sur les mesures en général, sur les interactions possibles entre elles, sur un sens général discernable mais pas de donner des informations précises (principalement quand il s’agit de données chiffrées). Deux raisons ont été évoquées : pour Bron la pré-campagne et l’intense lutte qui s’annonçait, appelaient à la vigilance, aucun fonctionnaire ne pouvant prendre le « risque » de faire circuler des informations, au motif que si elles venaient à être utilisées contre le candidat brondillant pendant la campagne, cela aurait été problématique. Il nous a ainsi fallu faire une demande écrite à Mme Guillemot pour que nos interlocuteurs aient le droit de nous faire passer les documents que nous désirions. De son côté, le service économique de Vaulx-en-Velin a le plus souvent avancé que les données n’étaient pas en sa disposition, qu’il était impossible de les obtenir car personne ne s’y était jamais intéressé. Une recherche un peu fouillée aux archives municipales a vite révélé que les statistiques « inexistantes » pouvaient être trouvées. Force est toutefois de reconnaître que les politiques économiques locales étudiées n’ont pas fait l’objet d’évaluation alors que l’on pourrait s’attendre à ce que les autorités locales vérifient l’efficacité des mesures appliquées, notamment quand il s’agit de zonages de discrimination positive. Nous avons ainsi étudié les documents municipaux à disposition : soit fournis par les personnes rencontrées, soit consultés directement aux archives municipales. C’est en recoupant les documents et le point de vue des personnes interrogées que les actions entreprises nous sont apparues le plus objectivement. Cette démarche est apparue nécessaire pour réduire au minimum les reconstructions a posteriori et les manques liés au changement de la personne en charge ou à la création d’un poste en milieu de période. 

La démarche empirique mise en œuvre cherche à reconstruire les opérations menées et à dégager le sens de ces politiques locales afin de discerner les spécificités du développement économique local ; celui-ci s’apparente à une véritable stratégie communale de valorisation territoriale. Pour y parvenir, nous avons fait appel au droit public et à l’analyse des politiques publiques. L’environnement de l’action communale est un environnement normatif, le droit public permet d’appréhender l’action entreprise au regard des possibilités laissées par les textes. L’action communale est alors mise en perspective à travers la marge de manœuvre légale, ce qui offre un prisme commun, égal, à l’aune duquel les interventions des trois communes peuvent être comparées. Le terme « stratégie » renvoie au sens de l’action et aux difficultés propres à l’intervention économique territoriale. Il s’agit donc d’un programme d’action réalisé par une personne publique. Les stratégies de valorisation territoriale relèvent ainsi de l’analyse des politiques publiques ; celle-ci propose des concepts pertinents pour aborder la difficile articulation des mesures communales : la gouvernance exprime par exemple la forme nouvelle de l’action publique économique avec acuité ; la recherche du sens des politiques nous renvoie à la notion de référentiel. Les politiques publiques s’avèrent ainsi un outillage conceptuel nécessaire pour notre propos et complètent le droit public. Ces matières vont être les deux prismes par lesquels nous allons étudier les stratégies de valorisation territoriale mises en œuvre par les communes de la septième circonscription du Rhône.

À travers l’évocation des différents aspects des stratégies et à travers les comparaisons auxquelles nous conduiront les présentations, nous tenterons de faire émerger le concept de concurrence afin de l’appréhender dans des situations concrètes. Ce faisant, l’analyse cherchera à rendre à la concurrence sa place dans les relations entre les collectivités locales et dans les stratégies de valorisation territoriale initiées. Apparaîtra ainsi la possibilité de mieux comprendre les mécanismes régissant la vie économique d’un territoire urbain homogène.

Une première analyse des matériaux recueillis révèle que les stratégies de valorisation territoriale des communes étudiées s’orientent selon deux grands axes.

Les communes s’attachent tout d’abord à attirer les entreprises sur leur territoire. Pour ce faire, elles aménagent des zones d’accueil ou proposent des services aux nouveaux arrivants. Une véritable concurrence a alors lieu. Chacune cherche à faire valoir ses atouts : soit ils lui sont propres, soit la commune tire partie d’initiatives exogènes, comme les zonages de la politique de la ville (Partie I).

Parallèlement au remplissage du parc d’entreprises, la commune doit gérer l’activité économique de son territoire car elle s’avère un précieux moyen de valorisation endogène et est bien souvent fragile. Ainsi, le soutien aux commerces de centre-ville passe par une politique partenariale active avec les associations de commerçants, et par une politique de mise en valeur des linéaires commerciaux. Des initiatives plus globales cherchent à lier développement économique et développement local. Les activités économiques sont alors insérées dans une opération d’ambition plus générale ne visant plus seulement à créer de la plus-value économique mais de l’urbanité (Partie II).

Partie I
Le développement communal exogène,                      l’accroissement de l’attractivité du territoire

L’attractivité du territoire communal dépend largement de l’environnement et des concurrents. Des communes de taille équivalente vont ainsi adopter des stratégies largement identiques, la différenciation ne jouant qu’à la marge. Il ne faut voir dans cette légère différenciation que le résultat normal du caractère homogénéisant du marché. Le fonctionnement de marché, intégré par les communes, peut les amener à des comportements rationnels en tant qu’agent économique mais dont le sens est contraire à la logique de l’intérêt public. Toute la difficulté est alors d’articuler les deux optiques, ce que la jurisprudence favorise largement. Les trois communes étudiées essayent d’apporter des réponses à leurs problèmes sans faire trop de concession à un milieu économique qu’elles savent volatile. Ainsi, le positionnement sur le marché entraîne les communes loin des rivages politiques traditionnels. L’organisation de la venue des acteurs économiques est une priorité sans que les résultats ne soient assurés ; les communes ne disposent finalement que de peu de leviers d’action en cas de désaccord, la logique de marché et le respect des principes de liberté du commerce et de l’industrie et de libre-concurrence devant in fine s’appliquer. 

Les communes étudiées ont toutes organisé des zones destinées à l’implantation des entreprises mais les réalisations ne sont pas identiques. D’un côté, Rillieux-la-Pape tente de faire face au déclin de son principal espace d’accueil, qui subit de plein fouet la crise des industries traditionnelles en essayant de valoriser l’accueil d’entreprises tertiaires ou de PME. La zone d’aménagement concerté (ZAC) du Chêne est conçue par Bron comme un miroir des potentialités techniques et technologiques de la commune. Celle-ci s’inscrit ainsi dans le registre de la valorisation financière et urbanistique. Vaulx-en-Velin a quant à elle procédé différemment. Le parc existant étant important et quasi-complet, la commune a profité de son classement en Grand Projet de Ville pour organiser une ZAC dans le cadre de la construction du nouveau centre-ville de la commune. Hormis cette opération d’accueil d’entreprises particulière, les zones d’accueil de type traditionnel n’ont pas fait l’objet d’une politique particulière. La commune ayant choisi de valoriser son territoire différemment (Chapitre I). 

Le territoire d’étude est, nous l’avons vu, touché par des poches de précarité et comprend des quartiers en difficulté. La politique de la ville trouve donc à s’appliquer, son volet économique s’intégrant aux stratégies des communes étudiées. Le zonage et les incitations fiscales dont bénéficient les quartiers au titre de la politique de la ville sont pris en compte comme autant d’atouts supplémentaires à faire valoir sur le marché de l’accueil des entreprises. Ils peuvent constituer ce « petit-plus » marginal qui fait la différence dans le choix d’implantation. Les communes ont incorporé ces dispositifs dans leur stratégie ou au moins dans une partie de celle-ci, en fonction de l’avantage qu’elles peuvent en tirer. Cette décision, certes extérieure aux acteurs locaux, mais qui modifie substantiellement leurs places dans la compétition de l’accueil d’entreprises s’avère particulièrement importante et illustre bien le fait que, loin d’une politique monolithique, le développement économique demande souplesse et réactivité. Autant de points qu’illustre l’étude de ce premier pan des stratégies de valorisation territoriale (Chapitre II).

Chapitre I 
L’aménagement de l’accueil des entreprises

L’aménagement de l’accueil des entreprises dépend de l’existence préalable de zones d’implantation ou de la création ex nihilo d’espaces affectés à cet usage. La création ex nihilo permet de s’adresser à un certain type d’entreprise (Section I), selon des objectifs fixés antérieurement. L’aménagement (ou le réaménagement) d’une zone existante révèle l’obsolescence de celle-ci et sa perte d’attractivité. Le travail de l’aménageur consiste alors à rendre sa fonction à l’espace concerné (Section II).

	Section I – La création d’un parc d’activités

Bron et Rillieux-la-Pape offrent deux exemples différents de création d’un parc d’activités. Les différences reflètent deux conceptions de la zone d’activités : le Parc du Chêne est destiné à l’accueil d’entreprises high-tech (§ 1). Son aménagement est donc particulièrement abouti, le cadre de travail représentant une exigence forte. Les zones rilliardes correspondent plus à des zones classiques, l’accent n’est pas principalement mis sur le cadre de vie mais plutôt sur l’accessibilité et les retombées en termes d’emploi (§ 2).

§ 1 – Le Parc du Chêne à Bron

Le Parc du Chêne a été créé avant la période d’analyse fixée dans cette étude. Toutefois, ne pas aborder ce point serait ne pas rendre compte d’un certain contexte et d’une grande part de la vie économique brondillante. Nous avons pris le parti de l’intégrer, d’autant plus que la zone ne connaît sa pleine montée en puissance qu’à partir du milieu des années quatre-vingt dix. Cela nous permettra d’aborder une spécificité de Bron, qui s’affiche comme un des principaux (si ce n’est le principal) centres tertiaires de l’Est lyonnais.

En 1985, le maire de Bron, A. Souzy, souhaite réaménager les anciens terrains militaires situés en bordure de la commune à proximité de l’aérodrome de Bron et du Parc d’activités Lyon-Chassieu. Le tissu économique de la commune étant très ténu, certaines entreprises avaient fait savoir au maire qu’elles souhaitaient rester à Bron, mais qu’elles ne le pouvaient pas dans la situation actuelle. Enserrées dans un tissu pavillonnaire dense, ces activités (alors principalement des activités industrielles de type traditionnel) ne peuvent se développer sans augmenter les nuisances envers la population. Face à une demande qui apparaît rétrospectivement assez importante, les autorités municipales doivent répondre. D’autant plus, que les finances communales ont à l’époque besoin d’un « coup de fouet », la part de la taxe professionnelle plafonnant à 15 % des recettes fiscales. La réponse municipale fera l’objet d’une négociation avec la Communauté urbaine, car celle-ci est la personne publique compétente pour décider de la création d’une zone d’aménagement concerté (ZAC). La ZAC du chemin du Chêne est créée par la délibération du Conseil de Communauté en date du 5 mai 1986 ; la réalisation est confiée au service d’urbanisme opérationnel et non pas au service économique du Grand Lyon. 

Le mode opératoire retenu par la Communauté urbaine est la régie directe, il n’y a pas de délégation à une société d’économie mixte (SEM). Plusieurs raisons peuvent être avancées. Le Grand Lyon souhaite faire de l’opération du Chêne une opération pilote en matière d’aménagement, les exigences de qualité sont, de ce fait, très élevées. La gestion directe assure que cette considération ne sera pas écartée au profit de la rentabilité (la Communauté urbaine ne cherche, elle, qu’à équilibrer l’opération). L’expérience acquise lors de cette action, devrait permettre aux services communautaires de développer des savoir-faire, réutilisables à d’autres occasions. De plus, le Grand Lyon n’a pas trouvé d’opérateur économique privé qui accepte de prendre à sa charge l’aléa économique de l’aménagement. Le risque est, en effet, important, le financement de l’opération étant uniquement fondé sur la cession des terrains. Un tel procédé a pu paraître extrêmement risqué à un opérateur privé, le milieu des années quatre-vingt s’avérant une période difficile pour le marché de l’immobilier.

La répartition des compétences entre la commune et la communauté urbaine n’a pas fait l’objet de convention, les deux partenaires acceptant la répartition légale des compétences. Une telle entente est rare et soulève quelques interrogations. D’une part, il a été impossible d’établir comment une initiative communale a pu aussi rapidement être prise en charge de manière directe par la Communauté urbaine. Les documents et les acteurs rencontrés ne sont d’aucun secours. Nous sommes confrontés à la « boîte noire » politique, l’administration et le système politique rendent impossible la reconstruction du processus par lequel la demande sociale se trouve mise sur l’agenda. Ce faisant, ils agissent comme une boîte noire à travers laquelle il est impossible de voir, son contenu restant secret même à la démarche empirique. La principale suggestion qui peut être avancée, sans que les recherches n’aient pu la confirmer entièrement, est qu’il y a certainement eu concordance d’intérêt entre la commune et l’organe intercommunal. Le Parc du Chêne semble être « le fruit d’une double volonté : celle de la Ville de Bron désireuse de voir s’implanter sur son territoire des activités industrielles créatrices d’emploi, et de la Communauté urbaine de Lyon soucieuse du développement de l’Est Lyonnais ». D’autant plus que l’aménagement de la ZAC brondillante est réfléchi à l’échelle de l’agglomération par les services communautaires. « La ZAC du Chêne […] accueille et doit accueillir des activités secondaires de technologie à caractère innovant […] elle se distingue ainsi (et ne se pose pas en concurrente) [c’est nous qui soulignons] des zones d’activités plus « classiques » en cours de développement ou en projet sur les communes voisines. [notamment] – à Vaulx-en-Velin, la ZAC Roosevelt, projet de zones d’activités d’une dizaine d’hectares, au Nord du centre commercial CONTINENT récemment implanté ». La Communauté urbaine trouve dans la volonté brondillante un moyen d’aménager l’Est lyonnais, son action s’appuyant sur le dessein (et les besoins) de la commune d’accueil. Si le contexte de la prise de décision reste très difficile à reconstituer, une telle coïncidence permettrait d’expliquer pourquoi la Communauté urbaine a pris en charge directement l’aménagement de cette ZAC. 

L'agencement du parc du Chêne n’a pas été laissé au hasard : la volonté de jouer sur l’image, de faire de cette opération pilote un modèle du genre se retrouve dans les directions imposées dans l’aménagement de cet espace. Ainsi, l’étude d’impact fixe les directives concernant l’architecture des bâtiments, les obligations de réaliser des aménagements paysagers et les grandes orientations concernant les matériaux et les couleurs : les matières choisies représentent bien pour une personne extérieure les matériaux symbolisant le high-tech, les activités à haute valeur ajoutée. Par ces clauses, la commune confère une certaine homogénéité à son territoire et le modélise selon l’image qu’elle entend envoyer d’elle-même. La valorisation du territoire communal qui en découle résulte alors des orientations choisies par la commune.

Une fois, les lots aménagés, leur cession peut prendre deux formes : la cession directe de la parcelle à une entreprise ou la cession d’un espace de plus grande taille à un aménageur privé. Dans ce cas, le terrain est vendu nu, l’opérateur immobilier se chargeant de la construction du bâti et de sa mise en vente. Plusieurs programmes de ce type ont été organisés dans le Parc du Chêne, notamment le programme Acti-Village ou le programme Europarc. Cette forme d’aménagement peut être très positive pour les communes. L’acteur privé cherchant à rentabiliser son investissement, elle garantit un certain remplissage de la zone d’activités. Cependant, s’ils sont trop généralisés, ces aménagements peuvent être un frein, leur spécialité restreignant les possibilités d’accueil en cas de crise du secteur porteur initial. Un équilibre doit donc être trouvé afin que le Parc puisse se développer de la manière la plus harmonieuse possible. Considérant que les lots individuels se sont vendus facilement, le nombre de programmes immobiliers de la ZAC du Chêne n’a pas été très important. La commune n’ayant pas eu beaucoup de difficultés, ce type d’aménagement n’était pas indispensable. La cession des lots à destination directe des entreprises n’a pas fait l’objet d’une campagne de promotion, aucune plaquette n’ayant vu le jour. Le remplissage s’est effectué selon les mécanismes de marché, ce qui a pour le coup bien fonctionné. L’absence de problème, concernant la mise en œuvre du Parc, conduit le service économique de Bron à penser qu’« un bon produit n’a pas besoin d’une campagne marketing, s’il arrive au bon moment ».

Les deux premières entreprises s’implantent au cours de l’année 1989 au Parc du Chêne, qui voit alors effectivement le jour. Assez paradoxalement aucune des entreprises à l’origine de la demande d’un terrain d’implantation ne vint s’installer dans cette zone. Le changement de maire à Bron avec l’arrivée de M. Queyranne en 1989, n’est pas resté sans effet sur l’orientation de la ZAC. Le nouveau maire décide en effet d’orienter de façon plus marquée le Parc vers le tertiaire et les activités High-Tech. Ce changement d’orientation est perceptible dans la configuration de la zone, les premiers espaces aménagés accueillent des entrepôts, alors que les bâtiments destinés aux bureaux sont plus loin dans les zones aménagées plus tardivement. Il faut, de plus, noter que bien que la création de la ZAC date de 1986, l’essor du parc ne survient qu’en 1990 lors du lancement de la troisième phase d’aménagement (qui correspond à la tertiairisation de la zone), date à laquelle M. Queyranne est maire depuis un an. La ré-orientation de la zone d’activités débute vraiment avec l’étude d’impact de 1990 et trouvera à s’appliquer concrètement lors de la réalisation de la troisième tranche de l’aménagement, M. Queyranne marquant de son empreinte la zone d’activités. En ré-orientant l’opération, J.-J. Queyranne lance un nouveau projet pour la ville et trace les grandes lignes de sa vision de l’avenir de Bron. La ré-orientation de la ZAC du Chêne peut alors apparaître comme la première phase de la stratégie brondillante.

Le Parc connaît une montée en puissance progressive accueillant 2 entreprises en 1989, puis 128 en 1995 et entre 190 et 200 en 2002. L’augmentation du nombre d’entreprises, dans le Parc comme sur l’ensemble du territoire communal se retrouve dans la forte croissance de la part de la taxe professionnelle dans les recettes fiscales municipales. Elle représente 40,9 % des recettes fiscales en 1989, 50 % en 1995 et 60,8 % en 2002. Les recettes provenant du Parc du Chêne constituent 50 % des recettes de taxe professionnelle de la commune, soit 31 % des recettes fiscales municipales. Ces statistiques sont d’autant plus significatives si l’on considère que les entreprises du Parc ne représentent que 10 % du tissu économique local, autant dire le poids de cette zone d’activités pour les autorités. Enfin, environ un tiers de la population active de la commune, soit environ 2000 personnes, travaille dans cette zone d’activités. 

Le Parc du Chêne semble avoir une importance substantielle dans le tissu économique de Bron, en lui ayant permis de disposer d’un atout spécifique dans l’accueil des entreprises au niveau de l’Est lyonnais. Principal pôle tertiaire de première couronne, la commune a bénéficié pendant la fin des années quatre-vingt dix d’une dynamique qu’elle avait su créer à partir de 1989. « L’attractivité de la commune reste [ainsi] importante pour l’implantation d’activités tertiaires ». Pour bien comprendre ce phénomène, il faut se replacer à l’échelle plus large de l’agglomération. Au niveau communautaire, l’offre de bureaux se concentre dans l’hyper centre (Part-Dieu), avec tous les avantages (proximité de la Gare, proximité des autres centres de décisions) et tous les inconvénients (prix des loyers très élevé, congestionnement de la circulation) du centre-ville. Les entreprises, qui ne souhaitent – ou ne peuvent – pas s’y implanter s’orientent vers la première couronne, dans des zones de bonne réputation et bien desservies. Plusieurs destinations sont alors possibles : l’Ouest lyonnais (Dardilly, Champagne aux Monts D’or, Tassin-la-Demi-Lune) ou Bron. La logique des acteurs économiques les concentre dans les communes connues et réputées. En situation de quasi-monopole, la commune de Bron bénéficie de son avantage d’image et de savoir-faire.

Il est évident que la commune n’est pas pour grand chose quant à la venue d’entreprises, la prospective n’étant pas pratiquée par le service économique. Toutefois, l’actuelle position favorable n’est pas le fruit du hasard. En initiant très tôt des parcs d’activités tertiaires – le Parc St-Exupéry est créé en 1982 – la commune de Bron s’est imposée comme une « spécialiste » de ce type d’activités. La complémentarité des ZAC du Chêne et St-Exupéry (zone high-tech et espace hôtelier) renforce les capacités d’attraction de la commune, d’autant plus que les deux zones sont situées à moins d’un kilomètre de l’autoroute A 43. L’impact positif du Parc du Chêne permet à la commune de capitaliser sur son image, alimentant ce qui apparaît comme un cercle vertueux.

La seule mission de la commune est de s’occuper des espaces verts, ce dont elle se charge, le service économique vantant le fait que « la commune ne lésine pas sur les moyens » (M. Chevallier). Il aurait été surprenant qu’il en fût autrement : les espaces verts sont le principal levier d’action direct pour maintenir le capital d’image. En effet, les disponibilités foncières sont quasiment épuisées. Les grosses implantations terminées, réduisant les capacités de développement, le maintien du capital-image permet d’entretenir la dynamique portée par la zone d’activités. Dans le même but, des projets à plus long terme sont envisagés. Le rattachement du Parc du Chêne à la zone d’activités mise en place à St-Priest, « Porte des Alpes » permettrait de constituer un grand ensemble d’activités tertiaires, réaffirmant Bron dans ce type d’activité et (re)lançant une dynamique de développement. L’essor de l’aérodrome de Bron est également envisagé, depuis environ une dizaine d’années, afin de renforcer l’accessibilité du site. « Le développement du secteur de l’aéroport, en liaison avec l’aménagement du site Porte des Alpes, deviendra rapidement nécessaire pour consolider les acquis et confirmer le rôle de la commune dans le nouvel essor de l’Est lyonnais ». L’impact en termes d’image serait extrêmement positif, dotant la zone d’un avantage définitif sur ses concurrents. Face à ces desiderata communaux, la Communauté urbaine, compétente en matière de développement économique, semble faire la sourde oreille, ses priorités étant ailleurs. L’évolution positive de ces projets liée à la politique communautaire, la commune ne peut qu’essayer, par le travail de ses élus, d’infléchir la politique du Grand Lyon en son sens.

L’aménagement de cette ZAC n’est pas resté sans incidence sur la population brondillante. Perçue lors de sa création, malgré quelques protestations de riverains, comme l’image d’un Bron nouveau, elle doit représenter quelque chose dont les brondillants puissent être fiers. La réorientation entreprise par M. Queyranne lors de sa prise de fonction en 1989 se traduit par le repositionnement du Parc vers de nouvelles activités. Il fait coïncider l’abandon des activités économiques traditionnelles (assimilées de ce fait à l’ancien maire) à son entrée en poste. Le nouveau maire qu’il est propose une nouvelle vision de la commune qui trouve à s’exprimer pleinement dans la réorientation vers le high-tech de l’économie locale. L’identification fonctionne alors facilement : nouveau maire, nouvelle économie, nouvelle commune. L’opération de J.-J. Queyranne apparaît ainsi comme un extraordinaire coup politique. Celui-ci s’affirme alors comme un maire-stratège c’est-à-dire « un leader sachant activer, décider, agir, grâce à [un] projet de ville [… ;] l’approche stratégique du développement urbain [incite] les maires-stratèges à entreprendre des actions inédites au regard des traditions, à ‘faire des coups’ avec discrétion et célérité », leur portée étant estimée en fonction de leur efficacité.

Le pari de M. Queyranne semble, après une dizaine d’années de vie, parfaitement rempli, la population ayant intégré le sentiment de valorisation porté par ce territoire. Il faut d’ailleurs souligner que la fierté de la population rejaillit sur l’image qu’elle envoie de la commune, elle-même alimentant la positivité ressentie par la population. Peu importe la situation réelle, les deux phénomènes s’auto-alimentent en boucle, renvoyant à l’extérieur une image positive. Il nous semble que la ZAC du Chêne remplit pleinement le qualificatif de valorisation : elle a permis d’augmenter l’attractivité économique de la commune en organisant une zone d’accueil d’un certain standing, tout en ne créant pas un no man’s land, espace vide en dehors des activités économiques. L’appropriation par la population, qu’elle passe par les ballades à bicyclette ou plus simplement par une opinion positive du site, est importante dans la valorisation globale de la commune et dans son développement. Les autorités municipales renvoient l’image d’autorités soucieuses d’un certain type de développement de la commune. Il n’est d’ailleurs peut-être pas anodin que le service chargé de la réalisation de la zone ne soit pas le service économique du Grand Lyon, mais le service d’urbanisme opérationnel. La conception plus urbaine du Parc semble s’en ressentir, pour le bien-être tant des autorités municipales que de la population.

Cet aménagement témoigne de la création d’un parc d’activité entièrement géré par le service d’urbanisme de la Communauté urbaine, la commune profitant de l’opération en s’appropriant l’image résultant des grands choix opérés par M. Queyranne, maire fraîchement élu, en 1989. La mise en œuvre de zones d’activités à Rillieux-la-Pape ne prendra pas la même forme. La ZA du Champ du Roy, pourtant débutée à la même période que le Parc du Chêne, voit le jour d’une manière toute différente, alors que le village d’entreprises (1995) renvoie à un partenariat commune/Communauté urbaine, d’un type plus classique pour la période étudiée.

§ 2 – Les zones d’activités de Rillieux-la-Pape

Les deux zones aménagées par Rillieux-la-Pape présentent un certain nombre de particularités. La décision de la création de la zone d’activités du Champ du Roy remonte à la période avant notre étude, nous l’évoquerons tout de même succinctement afin d’aborder un autre type d’aménagement datant de la fin des années quatre-vingt que la ZAC brondillante. De plus, elle n’est pas sans connexité avec notre champ d’analyse, le village d’entreprises décidé par la commune en 1996/1997 se situant sur le site du Champ du Roy. Nous verrons ainsi dans un premier point la mise en œuvre de la zone d’activité du Champ du Roy (1), avant d’analyser la création du village d’entreprises (2).

	1 – La zone d’activités du Champ de Roy

La commune de Rillieux-la-Pape a décidé en août 1988 de « réaliser les équipements nécessaires à l’aménagement d’une zone d’activités implantée au niveau du Rond point du Champ du Roy sur la RN 83 de Lyon à Strasbourg ». Pour ce faire, elle charge la société d’équipement du département de l’Ain (SEDA) de réaliser l’opération. Il s’agit d’aménager une superficie de 110 000 m² environ.

Les terrains à aménager n’étant pas des terrains publics, la première mission de la SEDA est d’« acquérir à l’amiable ou par voie d’expropriation, [de] libérer de leurs occupants, les terrains devant être cédés aux utilisateurs ou nécessaires à la desserte de l’opération ». La situation est radicalement différente de celle du Parc du Chêne, pour lequel la commune disposait d’anciens terrains militaires. Rillieux-la-Pape doit acquérir les terrains pour créer une dynamique nouvelle en lançant une opération d’aménagement de grande envergure. La ZA du Champ du Roy complète un tissu de zones d’implantation assez pauvre, seule PERICA constituait un espace d’accueil située sur le territoire de la commune de Rillieux-la-Pape. Une décision politique était donc nécessaire pour permettre à la commune de s’affirmer dans le contexte concurrentiel de la fin des années quatre-vingt. 

Rillieux-la-Pape délègue la maîtrise d’ouvrage à la SEDA dans le cadre d’une concession d’une durée de 8 ans. La mission de la SEDA consiste à aménager le terrain et à l’entretenir. Elle a une obligation de prendre en compte les intérêts financiers de la commune, l’article 7 stipulant que « pour l’exécution des travaux, la Société doit traiter dans des conditions de nature à préserver au maximum les intérêts financiers de la commune ». L’opération s’élève à un montant de 4,57 M€ (30 MF). 

Il faut noter l’absence, à notre sens significative, de mention de la Communauté urbaine. Elle apparaît comme un moteur dans le cadre du Parc du Chêne, prenant en charge directement l’aménagement de la ZAC, les autorités brondillantes insistant sur la compétence communautaire en matière d’urbanisme et de développement économique. Il serait logique que le même type d’aménagement soit régi par le même régime juridique, Rillieux-la-Pape appartenant au même titre que Bron à la Communauté urbaine. La concession à la SEDA, plutôt qu’à la société d’équipement de la région lyonnaise (SERL), n’est de ce point de vue pas neutre, sans que l’on ne puisse dire si elle est cause ou conséquence de l’absence du Grand Lyon. En effet, les concessions communautaires d’aménagement sont largement signées en faveur de la SERL sur l’agglomération lyonnaise, comme pour le village d’entreprises par exemple. 

La zone d’activités du Champ du Roy n’est pas régie par la même logique que le Parc du Chêne. L’objectif premier semble être le développement économique sans grande considération pour les effets en termes d’image. Il s’agit de favoriser la création d’emplois pour les populations défavorisées habitants le quartier de la Ville nouvelle. Les entreprises accueillies ne sont donc pas axées sur un secteur particulier d’activités, comme cela pouvait être le cas à Bron, mais relève d’une logique industrielle propre à répondre aux besoins de main d’œuvre. Il s’agit d’une opération de type classique comme une commune de 30 000 habitants peut en initier mutatis mutandis sur l’ensemble du territoire national. Il est d’ailleurs significatif que le Parc du Chêne soit beaucoup plus reconnu que la ZA du Champ du Roy, le taux de pénétration dans la population se révélant proportionnel à l’originalité du programme. Le service économique de Bron s’arrête volontiers pour aborder l’impact positif qu’a eu la ZAC du Chêne sur la population communale, alors que les réactions des Rilliards sont rapportées comme inexistantes. Il nous a ainsi semblé que les acteurs faisaient référence aux réactions de leurs populations en proportion de l’impact que le programme est censé avoir eu sur elles, confirmant un impact fort à Bron et un « non-impact » à Rillieux-la-Pape. Aucune donnée statistique ne peut toutefois venir étayer les dires des acteurs et notre propre sentiment car aucune évaluation ou sondage n’a été réalisé. 

	2 – Le village d’entreprises

« Suite aux demandes des artisans désireux de s’implanter ou de rester à Rillieux-la-Pape, mais ne trouvant pas de locaux susceptibles de leur convenir, la Ville de Rillieux-la-Pape et la Communauté Urbaine de Lyon ont décidé de construire des locaux de taille réduite (110 à 140 m²), en location, selon le principe des villages d’entreprises réalisés sur Lyon ». L’équipe municipale PS, élue en 1995 à la place de l’ancienne équipe RPR, prend en compte une demande sociale d’implantation pour créer un outil ad hoc lui permettant de répondre le mieux possible aux attentes exprimées et de créer ainsi une dynamique propre à marquer une césure nette avec l’ancienne municipalité. La mise sur agenda est conditionnée par le traitement politique d’une demande sociale par une équipe municipale qui veut se montrer hyper-réactive ; la relative rapidité de création (neuf mois entre les études et la signature de la concession) révèle bien ce phénomène. 

Rillieux-la-Pape ne dispose pas de véritables réserves foncières sur lesquelles ce type d’outil pourrait être implanté, à l’exception d’une parcelle dans la ZA du Champ du Roy. Le terrain, d’une superficie de 5 672 m², appartenant à la SEDA, la commune est obligée de le racheter. Une convention d’aménagement est signée entre la SERL et la commune de Rillieux-la-Pape, la Communauté Urbaine n’apparaissant qu’en tant que partenaire financier. Ceci s’explique car dans le cadre du montage du dossier, la Communauté urbaine propose de verser des fonds de concours aux communes et que celles-ci passent directement les conventions. La commune de Rillieux-la-Pape dispose alors de la maîtrise d’ouvrage pour la mise en œuvre d’une politique communautaire et dans le cadre d’une compétence communautaire, et peut la transférer à la SERL par une « convention de concession pour la construction d’un village d’entreprises ». Ce genre de pratique n’est plus possible à l’heure actuelle pour deux raisons. Il y a beaucoup moins de carence de l’initiative privée et le Grand Lyon se désengage de ce type d’opération. La Communauté urbaine entame d’ailleurs depuis le mois d’avril 2002 une réflexion sur la répartition des compétences dans le cadre de ces conventions pour savoir comment se déroulera le retour des équipements et à qui il profitera. 

L’aménagement et la réalisation de l’entretien de l’ouvrage donnent lieu à la signature d’un bail emphytéotique, d’une durée de 20 ans, entre le concédant et le concessionnaire. L’article 13 de la loi du 5 janvier 1988 portant amélioration de la décentralisation dispose qu’« un bien immobilier appartenant à une collectivité territoriale peut faire l’objet, en faveur d’une personne privée, d’un bail emphytéotique prévu à l’article L. 451-1 du Code rural, en vue de l’accomplissement, pour le compte de la collectivité territoriale, d’une mission de service public ou en vue de la réalisation d’une opération d’intérêt général relevant de sa compétence ». Ce contrat de location de longue durée, entre 18 et 99 ans, ne concerne que les dépendances du domaine public qui demeurent hors du champ d’application des contraventions de voirie. Il est ainsi réservé aux collectivités locales mais aussi « aux établissements publics des collectivités territoriales et aux groupements de ces collectivités » (art. L. 1311 –4 du CGCT). Ce mode opératoire est particulièrement intéressant, car il ouvre de nombreuses possibilités et rend compte d’une certaine volonté politique municipale. 

Le bail emphytéotique permet la réalisation d’ouvrages sur un terrain appartenant à une collectivité locale, ceux-ci étant réalisés et gérés le temps du bail par le concessionnaire avant d’être remis au concédant à l’expiration du contrat. Le bail emphytéotique peut être employé non seulement pour une opération immobilière, mais aussi pour permettre la gestion de services publics n’impliquant pas un contact direct avec les usagers ou destinataires du service (stations d’épuration, usines d’incinération notamment). Ceci explique la longue durée de ce type de convention, car seul un laps de temps suffisamment important permet de rendre intéressant pour les deux parties un tel engagement (notamment pour l’agent économique auquel la durée doit permettre d’amortir, voire de rentabiliser, ses investissements). La commune n’est dans ce cadre plus maître d’ouvrage, comme le considère le Conseil d’État dans l’affaire SA SOFAP-Marignan : « dans l’opération ainsi entreprise, la ville de Lille n’assurera pas la direction technique des actions de construction, ne deviendra propriétaire des ouvrages qu’au terme du bail, et ne jouera ainsi ni pendant la réalisation desdits ouvrages ni avant le terme fixé, le rôle de maître d’ouvrage ». De son côté, la commune de Rillieux-la-Pape s’est assurée contractuellement les moyens de peser sur le cours de la réalisation de l’ouvrage et sur l’action du concessionnaire. Deux articles sont, de ce point de vue, particulièrement édifiants. L’article 7 de la Convention stipule qu’« avant tout début d’exécution, les projets d’exécution présentés par le concessionnaire seront soumis à l’accord du concédant ». De même, « il est […] précisé qu’un représentant de la commune de Rillieux-la-Pape sera invité à participer à la commission d’appel d’offre chargée du choix des entreprises » (art. 8). Même si elle n’occupe pas le rôle de maître d’ouvrage, la collectivité est présente lors de la réalisation, notamment au moment stratégique du choix des entreprises accueillies. Elle pourra à cet instant participer à la nomination des entreprises qui intègreront le village, trouvant à cette occasion la possibilité de répondre in concreto aux demandes à l’origine de l’opération. Le mode de désignation n’est sans doute pas neutre, l’appel d’offre permettant un choix du « mieux-offrant » en toute opacité, les critères définitifs d’élection n’étant connus que des personnes ayant participé à la commission. L’adjudication, avec ses règles beaucoup plus strictes, n’aurait pas permis une totale liberté, limitant d’autant les possibilités de répondre aux attentes sociales. Rillieux-la-Pape trouvera également dans la possibilité que lui réserve l’article 8 de la convention la possibilité de modeler son territoire comme elle le désire. En laissant une SEM se charger d’un aménagement, le risque existe toujours de devoir reprendre des opérations car les partenaires privés n’ont pas la même conception de l’opération que l’acteur public. Par la clause contractuelle, la commune s’assure un droit de regard qui devrait lui permettre de gagner du temps et de faire en sorte que le village d’entreprises corresponde à l’image qu’elle veut renvoyer d’elle. Le choix des entreprises intégrant la structure, en plus de pouvoir répondre aux demandes sociales, permet de valider uniquement l’incorporation d’entreprises conformes à l’image que les autorités municipales se font de leur territoire.

Rillieux-la-Pape finance l’opération en partenariat avec le Grand Lyon. La participation financière de la commune s’élève à 518 000 € (3 398 000 F HT), soit 125 000 € par an pendant 5 ans, cette somme étant imputée dans la section de fonctionnement. La Communauté urbaine participe à hauteur de 320 000 € ( 2 100 000 F TTC), soit 64 000 € par an pendant 5 ans. La participation communautaire ne s’ajoute pas à la contribution communale mais s’y substitue, la réduisant à 61 000 € par an. L’imputation budgétaire dans la section « Fonctionnement » peut paraître surprenante, mais elle montre que de jure la maîtrise d’ouvrage appartient à la Communauté urbaine. Elle s’explique car il s’agit de fonds de concours. Depuis la loi du 22 juin 1994, les fonds de concours ne peuvent plus être imputés en section « Investissement » comme c’était le cas avant. Le législateur a en effet décidé que les fonds de concours, forme classique de la participation communale pour ce genre d’opération, devaient se retrouver dans la partie « Fonctionnement » du budget car il n’y a pas enrichissement direct du patrimoine communal. Le secrétaire général de Rillieux-la-Pape explique, ainsi, que les opérations économiques d’inspiration communale ne peuvent pas être budgétées en section « Investissement », comme l’on pourrait s’y attendre, mais en section « Fonctionnement » afin d’appliquer la loi. Il ne s’agit, en effet, pas d’investissements mais de subventions de fonctionnement. Les communes ne peuvent donc pas utiliser le mécanisme des autorisations de programme (AP) / crédits de paiement (CP). Ce phénomène a des répercussions sur les indicateurs des collectivités locales ; une commune entreprenant de nombreuses opérations verra sa section « Fonctionnement » gonfler artificiellement, ce qui lui donnera une mauvaise image auprès des banques et rendra difficile l’obtention de crédits. Pour l’État, l’opération est au contraire intéressante car il n’a pas à rembourser la TVA aux communes, ce qu’il doit faire quand il s’agit de dépenses d’investissement.

Les communes peuvent entreprendre des actions avec l’aval implicite de la Communauté urbaine dans la limite des règles budgétaires et sans pouvoir utiliser, légalement, les mécanismes de la stratégie financière pluriannuelle. L’appartenance au Grand Lyon réduit ainsi substantiellement les marges d’action autonome des communes, les obligeant de fait soit à prendre des risques budgétaires, soit à se résoudre à tenter d’infléchir les orientations communautaires en leur sens, ce qui, nous le verrons, n’est pas aisé.

Le remplissage du village d’entreprises s’est effectué pendant les années 1999 et 2000, les cinq derniers lots étant occupés début 2001. L’équilibre économique du projet est difficile à obtenir. « Le compte de résultat fait apparaître un résultat net de – 182 KF [- 27,5 K€] pour 2000 mais les comptes de résultat prévisionnels permettent d’établir un résultat net équilibré dès 2006. La trésorerie reste tendue jusqu’en 2012 compte tenu des dépenses d’entretien ou de renouvellement ». La réussite économique du projet est longue à se dessiner, et l’on comprend pourquoi le bail emphytéotique est un procédé intéressant pour la commune. Elle n’a pas à supporter le risque, inhérent à toute entreprise économique, les dépenses relevant également du concessionnaire. Elle recevra quand même les équipements à la fin de la concession (2018), ceux-ci ayant du être entretenus par le concessionnaire. La durée du bail semble courte au regard des possibilités de profit ouvertes par le projet, les deux tiers de la concession se trouvant consacrer à rétablir l’équilibre financier alors que pendant ce temps, les recettes de taxe professionnelle commencent à rembourser l’investissement communal initial. Rillieux-la-Pape s’inscrit, par cette opération, dans une optique de long terme malgré la réponse à une demande ponctuelle de certaines entreprises. Le choix d’un équipement générique, capable d’accueillir des activités variées pouvant s’installer dans un cadre de 120 à 145 m², permet de favoriser les PME actuelles et futures. Le pouvoir politique voit bien souvent dans ce type d’entreprises les emplois de demain et le moyen de maintenir un certain dynamisme du tissu économique local. En mettant en œuvre un tel équipement, les autorités municipales vont disposer d’un outil de long terme, amorti lors de son retour dans le domaine privé de la commune, la possibilité étant ouverte, en cas de graves dysfonctionnements ou de crises, de revendre les lots. Si cela fonctionne bien la commune pourra l’utiliser comme un type sommaire de pépinière, en louant à bas prix des locaux pré-aménagés à des entreprises qui en ont particulièrement besoin. La seule différence avec une pépinière de type classique, l’absence de services proposés, n’est pas rédhibitoire à la survie de l’équipement, l’obstacle principal au développement des PME/PMI étant « la difficulté à trouver un local sans mettre en péril la santé économique de l’entreprise » (M. Domas).

L’aménagement du village d’entreprises relève plutôt d’une logique de développement endogène alors que les deux autres zones d’activités témoignaient d’une logique exogène. Le village d’entreprises constitue une réponse ponctuelle à une demande assez précise du tissu économique local et s’inscrit dans la lignée des procédés de soutien à l’activité économique tels qu’ils se développent dans l’agglomération lyonnaise depuis 1997. Leur logique consiste à accueillir des entreprises déjà prédisposées à l’implantation dans la commune, à les soutenir pour que leur développement soit le plus rapide possible et qu’elles dynamisent le tissu économique local. 

Il est possible de distinguer deux types de structures d’accueil des entreprises bien différenciés : les zones d’activités ont une visée plutôt extérieure, cherchant à positionner la commune sur le marché de l’accueil d’entreprises ; les aménagements type village d’entreprises sont destinés à accueillir des entreprises débutantes, de petite taille déjà implantées si ce n’est directement dans la commune au moins à proximité. Elles la connaissent donc déjà. L’ancrage territorial fort des entreprises empêche que ne joue la libre circulation des acteurs économiques, réduisant de facto le potentiel concurrentiel de l’existence de plusieurs ouvrages de ce type. Chaque outil affirmant sa spécificité et donc sa situation de monopole, la logique de concurrence ne trouve pas à s’appliquer.

§ 3 – La gestion du parc existant, Vaulx-en-Velin

La commune de Vaulx-en-Velin est la seule à n’avoir pas entrepris de création d’une zone d’activités économiques stricto sensu. Plusieurs facteurs peuvent expliquer cette singularité vaudaise. Tout d’abord, le parc existant est d’une densité sans comparaison possible avec les deux autres communes : Vaulx-en-Velin compte treize zones industrielles dont les activités fonctionnent dans l’ensemble plutôt bien. Ne disposant pas de réserves foncières destinées aux activités économiques, la commune n’a pas pu en créer d’autres, son intérêt n’étant sans doute pas dans ce domaine. La gestion du parc existant ne demande pas grand effort de la part de la commune. Des opérations de fidélisation, de veille peuvent être entreprises, mais telle n’a pas été la priorité de la commune pendant la mandature 1995-2001. Au contraire, les zones existantes semblent avoir été laissées telles quelles car la commune était occupée à régler ses problèmes sociaux. De plus, la gestion des zones les plus importantes a été concédée à la SERL (notamment la zone la plus importante de la commune, la ZI Est).

Une ZAC est en cours de réalisation dans le centre-ville de la commune. Si elle accueille des commerces, et partant, de l’activité économique, il ne s’agit pas de la même logique que les deux types d’aménagement présentés plus haut. La réalisation d’un centre-ville est une opération d’urbanisme avant d’être une opération de développement économique. La venue des commerces s’inscrit de ce fait dans une logique différente, il s’agit de créer une atmosphère de centre-ville, l’activité économique servant de terreau au développement d’une certaine urbanité. 

La stratégie de Vaulx-en-Velin ne passe pas par l’organisation d’une zone d’accueil, la politique de développement économique semblant assoupie, jusqu’en 1997. L’éligibilité à la zone franche urbaine viendra réveiller la stratégie économique vaudaise, les autorités locales trouvant à cette occasion un tremplin pour relancer une politique économique moribonde, dont l’absence de politique d’accueil d’entreprises rend parfaitement compte.

	Section II – La requalification d’une zone industrielle : la zone d’intérêt communautaire PERICA

Le Parc d’Entreprises Rillieux-Caluire (PERICA) est dans une situation particulière par rapport aux zones d’accueil que nous venons d’étudier. Réparti sur les deux communes de Rillieux-la-Pape et de Caluire-et-Cuire, il semble relever d’une logique qui ne soit pas purement communale. En effet, situé en marge de l’agglomération mais tout de même bien inséré dans son environnement urbain, il s’affirme communautaire au moins géographiquement (§ 1). Les problèmes auxquels il se trouve confrontée depuis 1995 vont permettre de transformer ce facteur géographique en réalité juridique : le Grand Lyon prenant en charge la requalification de PERICA (§ 2).

§ 1 – Une zone géographiquement communautaire

La zone PERICA s’est développée depuis une quarantaine d’années, suite à l’implantation progressive des PME quittant le plateau de la Croix-Rousse et Caluire-et-Cuire, à cause du manque de place. Elles trouvent logiquement à s’installer sur le plateau adjacent, où d’importantes réserves foncières sont disponibles. Les transferts se sont opérés de manière naturelle, ne prenant que peu en compte les frontières communales, ce qui explique la forte intégration de la zone dans son environnement. PERICA s’oppose sur ce point aux territoires aménagés ultérieurement, en ce sens que ces zones industrielles répondent à un volontarisme politique d’organisation de l’accueil des entreprises, alors que PERICA est le résultat d’un processus historique de transfert des activités industrielles du centre vers la périphérie. La trace de l’ancienneté de la zone se retrouve encore dans les entreprises qui la composent : demeurent implantées sur PERICA des entreprises de l’industrie traditionnelle lyonnaise, comme le secteur automobile ou des activités manufacturières.

PERICA s’étend sur 148 hectares entre la route de Strasbourg et l’avenue de l’Hippodrome au Sud. La limite Ouest est marquée par la grande surface Auchan-Caluire et la limite Nord-Ouest se trouve à la frontière entre Rillieux-la-Pape et les deux communes de Fontaines-sur-Saône et Sathonay-camp. Rillieux-la-Pape comprend 107 hectares de la zone PERICA et une centaine d’hectares de terre maraîchère. Ces terres sont un véritable enjeu du développement de ce territoire : disponibilités foncières, là, où il n’y en a que très peu, mais également garantes d’un équilibre écologique du fait de leur perméabilité aux eaux pluviales. Ces territoires font l’objet de pression des industriels qui souhaiteraient les acquérir, mais un changement de fonction, et l’aménagement qui en résulterait, devraient être pleinement réfléchis. Les terres maraîchères absorbent l’eau pluviale alors que les terrains aménagés (bâtiments ou voirie) ne le font plus naturellement, un système d’évacuation devant être mis en œuvre. Or, les systèmes de récupération des eaux de Rillieux-la-Pape connaissent deux situations différentes. Le système d’évacuation vers le Rhône, dont dépendraient ces terres, est utilisé à pleine capacité, le renvoi d’un surplus d’eau entraînerait un nécessaire réaménagement. La récupération en direction de la Saône pourrait accueillir cette eau, mais il faudrait organiser le raccordement, ce qui n’est pas simple et coûte cher. Les aménagements de ces terrains posent donc des problèmes particuliers, leur maintien en terres maraîchères assurant une sorte d’équilibre écologique du plateau. Elles réintroduisent l’environnement en plein cœur de la valorisation territoriale économique, rappelant que le territoire, s’il est un atout, est également une contrainte.

Cent cinquante établissements sont situés sur la zone PERICA, employant près de 5000 personnes sur Rillieux-la-Pape (le nombre total d’employés s’élève à 7000 sur les deux communes). Soixante-cinq pour cent des entreprises de PERICA sont situées sur le territoire rilliard. Les principaux domaines d’activités sont l’industrie textile et l’habillement (Entreprises Lejaby et Cotelle), la métallurgie et le travail des métaux (Anoflex), l’industrie du papier, du carton, de l’édition et de l’imprimerie et des industries manufacturières (Dauphitex). À ces activités traditionnelles, implantées depuis longtemps, viennent s’ajouter, en bordure de zone, des activités de commerces et de réparation automobile, ainsi que des sociétés de services et du secteur de la construction. Il existe une volonté de la part des gestionnaires de la zone dans l’accueil de ces nouvelles activités, et notamment de l’activité automobile. Celle-ci présente un double avantage. Premièrement, elle s’inscrit dans le cadre existant, les activités liées à l’automobile étant en effet implantées de longue date sur le périmètre. Deuxièmement, l’activité des concessionnaires automobiles véhicule une image positive (voire luxueuse) du territoire d’implantation. La venue de plusieurs entreprises de ce genre répond, ainsi, à la double volonté de la commune et des acteurs de ce secteur. Ceux-ci cherchent à s’implanter là où se trouvent leurs concurrents et la commune tente d’améliorer le capital d’image d’une partie de son territoire en organisant la venue de ces entreprises. Ainsi, Rillieux-la-Pape comprend déjà des concessionnaires Renault, Peugeot, Volkswagen, Mitsubishi et Hyundaï. Un concessionnaire Ford et un concessionnaire Saab sont actuellement en négociation. Toutefois, un tel aménagement doit être bien réfléchi par les autorités communales, car il répond à une certaine image de la commune et à un certain type de valorisation territoriale. L’alignement sans fin de telles entreprises, s’il renvoie une image positive du territoire, donne aussi une impression d’atmosphère aseptisée, dans laquelle le piéton (et donc l’habitant) n’a pas vraiment sa place. Situé le long d’un axe routier important, cet aménagement a un impact positif mais il ne crée pas de véritable valeur ajoutée pour le résident. Il demeure du développement exogène, sans grande incidence directe sur le développement propre de la commune. Dans cette situation, il est à craindre que la politique d’image l’emporte sur les considérations humaines, générant un nouveau type de no man’s land, dans lequel la population ne se reconnaît pas. La commune se prive, ce faisant, d’une partie de son territoire sacrifiée à des impératifs économiques privés. Porteur sur le court terme, l’aménagement de linéaires de concessions automobiles semble, toutefois, déstabilisateur sur le long terme, d’autant plus que le marché de la concession automobile est très volatile. Il place la commune à la merci de la conjoncture économique. Ayant déjà connu des déboires liés à ce phénomène, en 2000 et 2001, il est étonnant que les autorités municipales s’y risquent à nouveau, ce volet de la stratégie rilliarde pouvant très largement être discuté.

Les trois quarts des entreprises implantées sur la zone PERICA y ont leurs sièges, et donc leurs centres de décision. Cependant, plus de 1800 emplois dépendent d’entreprises dont les centres de décision ne se trouvent pas sur la zone, et pour la plupart hors de France. De telles données inquiètent le pouvoir municipal, car il se sent à la merci de décisions sur lesquelles il n’a aucune incidence. Rillieux-la-Pape a récemment du faire face à deux décisions de ce type.

D’une part, l’annonce, courant octobre 2001, de la délocalisation de l’usine Majorette de Rillieux-la-Pape vers la Thaïlande et des quelques 250 suppressions d’emplois en résultant, a confronté les autorités municipales à la limite de leurs moyens d’intervention. En 1992, un premier dépôt de bilan avait entraîné une vague de 400 licenciements et la société n'avait plus été cotée en bourse. Majorette avait été rachetée l'année suivante par le groupe Idéal Loisirs, pour être reprise en 1996 par l'Allemand Triumph Adler. L'embellie des années 1998 et 1999 et les bénéfices enregistrés à cette période ne l'ont pas empêchée de replonger en 2000 avec des pertes de 5,95 M€ pour un chiffre d'affaires de 53 M€. La délocalisation de 2001 vient parachever une décennie de difficultés, la perte de vitesse de Majorette coïncidant grandement avec la perte d’attractivité de la zone PERICA. Nous avons là un exemple des interactions qu’entretiennent territoire et entreprises. 

Incapable d’infléchir en sens contraire cette décision, l’équipe municipale a fait pression sur le groupe Majorette pour qu’il organise son départ : un plan social a été adopté, qui prévoit la mise en place d’une cellule de reclassement pour un an et des contrats de requalification d’une durée de 8 mois. Si cette mesure a le mérite d’exister, son impact devrait rester marginal. Son obtention par les autorités locales illustrera, aux yeux de la population, que le maire a fait ce qu’il pouvait. En se plaçant sur ce terrain, l’équipe municipale intervient pour tenter de remodeler un rapport local-sectoriel qui lui est défavorable et qu’elle n’a pas su anticiper. Son intervention peut alors être analysée de deux façons : soit elle relève de la pure rhétorique en direction de la population, le maire montrant qu’il ne reste pas inactif quand la commune connaît des difficultés économiques, soit elle signifie que la mairie essaie de reprendre l’avantage sur un environnement économique qu’elle n’a pas su maîtriser. En délocalisant brusquement, Majorette rompt brutalement le rapport local-sectoriel établit, laissant l’autorité politique face à la vacuité de l’ancien modèle. En agissant, le maire tente de bâtir un nouveau rapport, dans lequel il cherche à se placer à son avantage. Ce qui peut expliquer le recours à l’outil de la rhétorique politique. Celui-ci est, à cette occasion, dual : le Gouvernement se voit reprocher son inaction, alors que le maire sort renforcé de l’obtention d’un pseudo-avantage. On peut penser qu’une négociation de type classique entre partenaires sociaux aurait débouché sur un résultat similaire sans les pressions politiques. L’équipe municipale, gestionnaire du quotidien, se devait toutefois d’entreprendre une telle action pour à la fois donner un sens politique à cette épreuve et pour tenter de reconstruire un nouveau rapport local-sectoriel afin de pouvoir appréhender la nouvelle situation sur laquelle les autorités municipales doivent intervenir. 

D’autre part, Swedish Match, le propriétaire de l’entreprise Feudor, qui fabrique des briquets, a procédé à 400 licenciements en octobre 2000, avant d’annoncer la fermeture définitive du site rilliard fin 2001 pour une délocalisation vers l’Europe de l’Est, laissant vacant un bâtiment de 2 000 m² en entrée de zone, ce qui met en évidence l’image de déshérence de ce territoire. Pour bien mesurer l’ampleur du traumatisme laissé par cette vacance, il faut rappeler les grandes étapes de l’implantation de cette entreprise à Rillieux-la-Pape. Initialement située à Vénissieux, l’entreprise a quitté cette commune pour Rillieux-la-Pape en 1987. « Lors de son implantation, c’est la commune de Rillieux-la-Pape qui a acheté les murs de l’usine et les a confiés, par bail commercial, à la société Feudor, à des conditions particulièrement intéressantes […] les résultats de la société ont été, à la connaissance de la commune, tout à fait satisfaisants, ce qui a permis à celle-ci, à l’issue du bail, de lui vendre les murs de l’usine. Cette cession a eu lieu en décembre 1997. […]
[Or,] en janvier 1999, la direction de la société informe [la commune] de la décision du groupe auquel elle appartient, de fermer le site de Rillieux-la-Pape. […] Le secteur briquets est rentable, mais, d’après la direction, il l’est moins que les autres départements […] Le maire et des adjoints ont [alors] rencontré la direction, les représentants du personnel et des organisations syndicales et ont exprimé leur soutien aux salariés. […]
Le conseil municipal condamne  cette décision […car] elle réduit la capacité industrielle de la commune […] elle pénalise les collectivités locales par la perte de recettes fiscales attachées à l’entreprise. […]
Le conseil municipal demande à la direction de l’entreprise d’examiner toute autre solution (réduction du temps de travail, répartition sur tous les sites de la diminution du temps d’activité…) permettant d’éviter la fermeture de l’usine de Rillieux-la-Pape ». 

L’équipe municipale se trouve en porte-à-faux car elle doit assumer la résultante d’une série de conséquences d’actes qui lui sont extérieurs. L’implantation de la société est le fait d’une autre équipe municipale qui avait jugé bon de recourir à l’offre d’immobilier d’entreprise ; son départ qui relève d’une logique spéculative et de dumping social et fiscal s’impose à la commune qui n’aura eu le temps que de lui céder les locaux. Malgré cette extériorité nette, la collectivité locale doit gérer la crise, ne serait-ce que pour essayer de se procurer à nouveau des recettes fiscales. Rillieux-la-Pape a, par ailleurs, joué de malchance car le fait d’avoir vendu les locaux l’empêche d’intervenir aussi facilement que s’ils lui appartenaient. En effet, si une entreprise avait besoin d’une garantie pour s’installer, la commune ne pourrait pas l’aider, le montant des locaux étant trop important. Cet exemple nous montre la faiblesse du politique face à la logique économique et le déséquilibre de leurs relations : en position de relative puissance pour attirer les activités économiques, le pouvoir politique ne peut que se plier à la loi du marché (respect du principe de la liberté du commerce et de l’industrie) lorsque celle-ci lui est contraire. On comprend dès lors mieux la méfiance rilliarde envers les activités économiques. Cette faiblesse du politique en cas de crise liée au départ d’un acteur économique se retrouve également à Vaulx-en-Velin, où la commune utilise le même procédé : le Conseil municipal fait montre de son opposition à travers une délibération se prononçant, en l’occurrence, contre la fermeture de l’entreprise Photogay sans que cela n’obère en rien la logique économique qui s’impose in fine.

D’autres délocalisations ont également été organisées, trois entreprises étant frappées de plein fouet. L'usine Lejaby, qui fabrique des sous-vêtements féminins haut de gamme, est menacée d'une délocalisation par le groupe américain qui la possède. Après l’annulation d’un plan social qui prévoyait le licenciement de 50 salariés sur 450 pour vice de forme, le groupe possédant l’entreprise a décidé la fermeture définitive du site de production rilliard, qui est délocalisé en Tunisie. Pour ce qui concerne le fabricant de vêtements Pierre B., l'usine a fermé ses portes au mois de juin 2000, provoquant le licenciement de 120 personnes et une délocalisation en Tunisie. Il en va de même pour les Ressorts Vanel, qui dépendent de Renault véhicules industriels : les 100 salariés ont été licenciés fin juin 2000 pour une délocalisation immédiate vers la Slovaquie. La zone apparaît ainsi dans toute sa fragilité, les entreprises les plus importantes, en perte de vitesse, la quittant pour l’étranger.

Le tissu économique de PERICA est principalement composé de PME, 49 % des entreprises employant moins de 9 personnes. Seuls 8 établissements comptent plus de 200 salariés. La grande majorité se trouvant dans la fourchette inférieure à 50 salariés.

Un bref aperçu en termes d’avantages/inconvénients complétera le panorama et fera ressortir les aspects communautaires de cet espace. Les atouts de la zone PERICA sont principalement sa relative proximité (au moins aérienne) avec le centre-ville de Lyon (la Gare de la Part-Dieu n’est qu’à vingt minutes) et avec l’extérieur : l’autoroute A 46 traverse Rillieux-la-Pape, permettant d’accéder facilement à l’aéroport international St Exupéry. La bonne intégration dans le maillage des voies de communication est un atout primordial, car c’est un des facteurs de choix privilégié par les entrepreneurs dans l’implantation de leur entreprise. L’ancienneté de la zone est également, pour les acteurs locaux, un avantage car elle a permis de fidéliser un certain nombre d’entreprises. Toutefois, ces entreprises ne sont pas les plus importantes en termes d’emplois et de recettes fiscales, les délocalisations envisagées ou déjà réalisées l’ayant rappelé aux édiles locaux.

Paradoxalement, les difficultés que rencontre la zone PERICA sont liées aux même facteurs que ses atouts. Le bon positionnement dans l’agglomération est devenu avec le temps un véritable problème. En effet, la zone sert de point de passage entre le Val de Saône et la plaine de l’Ain. La rue des Mercières, qui est une rue de petit gabarit prévue pour un trafic normal, est complètement saturée par le passage de nombreux poids lourds, qui la transforme en un des axes majeurs du Nord-Est de l’agglomération. L’effet plateau renforce ce phénomène, et rend compte que ce problème n’est pas spécifiquement rilliard, mais communautaire. D’autant que les deux autres voies d’accès à la zone, la route de Strasbourg (côté Rillieux-la-Pape) et la montée des Soldats (côté Caluire), sont également engorgées par le trafic automobile. Une telle situation crée des points noirs : le village de Rillieux-la-Pape, complètement saturé par les poids lourds, voit son cadre de vie fortement dégradé, les habitants de St-Clair ne veulent pas voir augmenter le nombre de camions empruntant la montée des Soldats… La survie de cette zone économique passe donc par des mesures ne relevant pas de l’échelle communale, car son ancienneté et son positionnement en font un territoire pleinement intercommunal.

Si l’ancienneté de la zone présente un avantage, elle s’avère également un discriminant tant sa vétusté se fait ressentir. Absence de signalisation, aucun espace vert, elle fait figure d’antipode par rapport à un parc d’activités comme le Parc du Chêne de Bron. Or, le cadre de vie prend de plus en plus d’importance, une zone industrielle ne pouvant plus simplement être la juxtaposition de parcelles destinées à l’implantation d’entreprises. L’effet d’image compte de plus en plus. La Gazette des communes, des départements et des régions conseillait, ainsi, aux communes désirant attirer des entreprises sur leur territoire de « travailler sur l’image du territoire » (conseil n° 3). L’attractivité se révèle une véritable affaire de marketing. L’image de la commune n’est, après tout, pas autre chose que « l’emballage » du produit que celle-ci veut vendre, son territoire.

Les problèmes des délocalisations auxquels ont du faire face les gestionnaires de PERICA renvoient également à la gestion de l’image de ce périmètre. Les locaux parmi les plus importants de la zone étant vides, l’attention tend à se cristalliser sur ce point, omettant les entreprises dynamiques. Un effet de loupe renvoie une image négative, et diminue de fait l’attractivité du territoire. Une ré-industrialisation, même partielle, serait de ce point de vue très positive, remettant en cause l’impression de fatalité du politique face à l’économique que laissent les « affaires » Feudor et Majorette.

PERICA semble être une zone problématique dont les solutions ne peuvent pas dépendre uniquement du niveau communal. Un partenariat avec le niveau intercommunal paraît indispensable et a été organisé dès 1997, lorsque la zone a été classée zone d’intérêt communautaire. PERICA fait ainsi partie des 11 sites que le Grand Lyon a décidés d’aider car ils présentent des particularités qui en font des sites relevant d’une logique, non plus seulement communale mais communautaire. Ont été aidées, outre la zone PERICA, les zones de Lyon-nord (Neuville-Genay), de Chassieu Mi-Plaine, de Corbas-Montmartin et de Craponne. Les zones de Meyzieu-Jonage, de Dardilly, la ZI de la Mouche (Irigny, Pierre-Bénite, St-Genis-Laval), Lyon-Sud-Est (Vénissieux, Corbas, St-Priest, Mions), les zones de Vaulx-en-Velin, Décines-Charpieu et la vallée de la Chimie ont fait l’objet du même traitement à partir de 1998. Un partenariat entre le Grand Lyon et les communes de Caluire-et-Cuire et de Rillieux-la-Pape voit le jour. La commune va tirer profit de ce classement et des opportunités qu’il va lui ouvrir pour tenter d’inverser la tendance et de recouvrer une grande partie de son attractivité.

§ 2 – Le dispositif de revalorisation de la zone

Le dispositif mis en œuvre s’articule selon trois axes. La réalisation de travaux pour une amélioration du site constitue le premier (1). À la limite de la période d’analyse, le financement d’un poste de développeur économique a été décidé, celui-ci ayant pris ses fonctions courant 2001 (2). Enfin, des projets à moyen terme sont envisagés, nous les présenterons brièvement afin de donner un aperçu de la logique d’ensemble qui sous-tend l’action entreprise sur ce territoire (3).

	1 – La requalification des voiries

L’amélioration du site passe par la requalification des voiries. Ainsi, les rues des Mercières et du 8 mai 1945 ont été réaménagées pour permettre une meilleure circulation et un meilleur stationnement des visiteurs des entreprises. Des arbres ont été plantés afin d’améliorer le cadre de travail. Cette première phase de travaux s’est déroulée de 1997 à 2000. Une nouvelle étape a débuté depuis, conservant la même optique de réhabilitation des voiries. La requalification de la zone se déroule ainsi par tranches successives. La circulation piétonne a été sécurisée par la création de chemins hors-sol spécialement affectés aux marcheurs. PERICA devient, peu à peu un territoire vivant, la vétusté laissant place à une nouvelle image plus neuve.

Une politique de signalisation a été envisagée dès 1995. Il s’agit de rendre plus facile la direction dans la zone. « L’installation d’une signalétique appropriée s’inscrit dans le programme [de requalification], dans la mesure où elle participe à une meilleure lisibilité des zones d’activités, à la cohérence d’ensemble ainsi qu’à l’image du secteur ». L’objectif est de permettre aux visiteurs non familiarisés avec les lieux de se rendre sans difficultés dans les entreprises qu’ils cherchent. L’installation de cette signalisation devra remédier « à la prolifération sauvage et désordonnée des panneaux indicatifs [en réduisant] le foisonnement des dispositifs [et en proposant] un système dont les principes et les bases d’information sont l’assurance d’un guidage de qualité ».

La répartition du financement des travaux, d’un montant total de 393 000 € HT (2 577 900 FHT), est de 66 % à la charge de la Communauté urbaine (259 379 €, 1 701 414 F) et 34 % à la charge des deux communes, répartis au prorata de la surface concernée, Rillieux-la-Pape devant s’acquitter d’une somme de 93 350 € (616 340 F). Les différences de participation financière s’expliquent car le Grand Lyon dispose de ressources plus importantes ; puis étant maître d’ouvrage, il procède à l’achat et à l’aménagement du terrain nécessaire à la réalisation du point d’information prévu. Il s’agit enfin d’une politique communautaire : « les difficultés constatées en matière d’orientation à l’intérieur de l’agglomération, à l’approche et dans les zones et parcs industriels, ont conduit la Communauté urbaine à engager [c’est nous qui soulignons]  une réflexion globale sur leur signalétique ». Ce partenariat se finalise dans la signature, le 31 octobre 2000, d’une convention tripartite entre la Communauté urbaine, la commune de Caluire-et-Cuire et la commune de Rillieux-la-Pape, portant sur la mise en place de la signalétique dans le cadre de la requalification du Parc d’Entreprises de Rillieux-Caluire. Le maire de Rillieux-la-Pape a été autorisé à conclure cet accord par une décision du Conseil municipal du 23 mars 2000 (le Conseil municipal accepte alors de confier la totalité de la maîtrise d’ouvrage de l’opération au Grand Lyon). Le Conseil de communauté accepte, quant-à lui, les conditions de ce partenariat lors de la séance du 4 mai 2000.

Les premiers panneaux ont été posés fin 2000, cette politique se poursuivant, dans une deuxième phase, actuellement. Ce premier ensemble de mesures touche essentiellement à la praticabilité de la zone et s’adresse principalement aux personnes déjà in situ, le possible accueil de futures entreprises passant par le contentement des présentes. Une fois l’acquis consolidé, il devient possible de songer à développer la zone, ce à quoi tend le poste de développeur économique décidé par les partenaires. 

	2 – Le poste de « développeur économique »

Le Grand Lyon, les communes de Rillieux-la-Pape et de Caluire-et-Cuire, et la Chambre du Commerce et de l’Industrie de la ville de Lyon (CCIL) décident en février 2001 de mettre en poste un développeur économique, chargé de la zone PERICA. Ainsi, « la Communauté urbaine de Lyon, la commune de Caluire-et-Cuire et la commune de Rillieux-la-Pape [souhaitent] par le biais d'une participation financière favoriser la mise en  place d'une mission de « développeur » à titre expérimental dans le cadre de la requalification des zones industrielles de l'agglomération dont les trois axes d'intervention retenus sont :
- la mise en place d’une fonction de « veille » du tissu économique de la zone,
- l'anticipation de l'évolution interne et structurelle des entreprises, le conseil, l'aide et l'accompagnement des projets,
- la reconversion des friches industrielles ».

Rillieux-la-Pape a donné son accord par une délibération à l’unanimité du conseil municipal du 9 avril 2000 ; sont validés la participation financière de la commune, la signature d’une convention pour la création d’un poste de développeur économique et l’engagement de la CCIL par rapport à la commune. La Chambre de commerce et d’industrie a un rôle central dans le dispositif initié. « Elle mettra en place sa contribution effective par la position d’interface qu’elle assure entre les besoins des entreprises et les réponses que peuvent apporter les structures institutionnelles d’une part et les conseillers de la CCIL d’autre part ». Au cœur de la vie économique, tout comme l’association des industriels de PERICA également associée, beaucoup mieux sensibilisée que la commune, il apparaît logique que la Chambre de Commerce soit chargée de cette mission. Cela inscrit le développement de PERICA dans une logique plus générale que si la seule commune de Rillieux-la-Pape s’en occupait. Zone d’intérêt communautaire, PERICA fait l’objet d’un traitement particulier, son développement s’alimentant dans le dynamisme économique de l’agglomération, auquel le redémarrage du parc d’entreprises devrait, in fine, contribuer.

La participation de la Communauté urbaine de Lyon est intervenue par le versement à la Chambre de commerce et d'industrie de Lyon d'une participation forfaitaire et non révisable de 82 000 € (537 600 F) au titre de l'année 2001. Les participations communautaires afférentes aux exercices 2002 et 2003 seront soumises à l'approbation des conseils correspondants. La commune de Rillieux-la-Pape participe à hauteur de 18 294 € (120 000 F) pour l’exercice 2001.

« Le développeur économique se différencie d’un agent de développement de type classique car il est en charge d’une zone d’activités et non pas d’un territoire communal » (Mme Garrido). Il est de ce fait plus en contact avec les chambres syndicales et les entreprises qu’avec les communes, contrairement à un agent de développement qui dépend plus directement de la commune. Au service du redémarrage de la ZAC PERICA, il se voit assigner trois missions. La mission de « veille » consiste en l’établissement de contacts afin d’établir des liens étroits avec les acteurs pour acquérir une parfaite connaissance des entreprises, de leur situation en termes économique, social, financier et de développement. Il s’agit de se prémunir contre d’autres mauvaises surprises du type Feudor ou Anoflex. En fonction des éléments recueillis dans le cadre de la fonction de veille, le développeur devra appuyer la démarche des entreprises en leur apportant l’appui technique dont elles ont besoin. L’accompagnement des dossiers permettra à la commune d’anticiper sur les éventuels troubles. Le développeur devra entreprendre la reconversion des friches industrielles. Ce point largement accepté par le juge se révèle le plus difficile car le donné reste prépondérant. La reconversion d’un site comme celui de Majorette ne correspond pas aux demandes du terrain. Cette inadéquation entre offre et demande est problématique pour l’agencement de la zone. Le mécanisme de marché suppose une souplesse de la part de l’offre et de la demande, les variations successives devant amener à un accord. Or, dans le cas d’un équipement lourd de type immobilier, les frais d’agencement sont trop importants pour que la commune ou l’entreprise puisse les réaliser seules. Que peut-il alors advenir ? Dans le cas de la zone PERICA, la commune cherche la solution qui lui coûterait le moins possible (à savoir, accueillir un établissement de taille comparable), mais de telles possibilités sont rares. Les partenaires en charge de la gestion de la zone vont donc devoir trancher : réhabilitation complète du site ou tentative de reprise par une grosse entreprise. Rien n’est encore décidé, même si la Caisse des dépôts et consignations s’intéresse à cette affaire et cherche un repreneur. On se rend compte que même le niveau intercommunal n’est pas assez puissant pour gérer un investissement de cette importance, le politique se trouvant dans une situation ambiguë face à l’économique.

Les missions du développeur économique de la zone PERICA impliquent toutes une forte communication, à la fois interne et externe. Ainsi, l’attractivité du territoire semble dépendre en grande partie de ce facteur communicationnel. Il faut donner à connaître les réalisations, faire preuve de dynamisme pour que le territoire soit reconnu positivement et que cela crée des retombées remarquables. La communication semble, alors, être une part importante du développement économique exogène car c’est par elle que le territoire révèle le dynamisme des acteurs qui y sont actifs. Travailler l’image du territoire revient à le rendre attractif en le modélisant selon les critères que l’on juge pertinents aux yeux de l’entreprise. Véritable exercice de vente, de conquête de parts de marché, la commune se conduit alors comme un acteur privé, le service économique dans un cas, le « développeur économique » dans l’autre faisant office de service marketing. 

	3 – Les projets à moyen terme

Des projets d’infrastructures lourdes sont envisagés à moyen terme. Deux possibilités sont à l’étude : la requalification de la route de Strasbourg en une voie semi-enterrée permettrait la traversée du village de Rillieux en réduisant les désagréments pour la population. Le creusement d’un tunnel, parallèle au tunnel TGV, est envisagé, les poids lourds arrivant alors par le sud. Si rien n’est encore officiellement mis sur l’agenda, ces deux possibilités sont sérieusement étudiées par les services communaux et communautaires. On se doute cependant que de tels investissements ne verront pas immédiatement le jour. Le simple fait qu’on les imagine est révélateur de l’intérêt que l’on porte à cette zone et de la progressive montée en puissance des opérations. En effet, le découpage chronologique des mesures ne nous semble pas insignifiant. Un réaménagement in situ, puis l’action du développeur économique devraient révéler d’ici à 2003 les véritables potentialités de la zone PERICA. Soit elle aura surpassé les problèmes actuels, et la troisième phase des mesures pourra être véritablement envisagée, soit la situation n’aura guère évolué et la requalification devra être repensée. Cette montée en puissance des investissements publics est intéressante, éclairant une manière moderne de rationaliser l’utilisation des deniers publics. 

Rillieux-la-Pape se trouve confrontée à un problème particulièrement important pour la commune, mais dont la résolution la dépasse. À la croisée de nombreuses orientations d’aménagement du territoire de l’agglomération (déplacement entre Val de Saône et Ain, faut-il maintenir des zones d’activités proches du centre-ville, quel aménagement du plateau ?…), le problème de la requalification de la zone PERICA inscrit la problématique communale dans celle du Grand Lyon, montrant que dans un environnement urbain aussi intégré qu’une Communauté urbaine certains problèmes ne peuvent pas être traités par les communes seules. Une explication possible réside sans doute dans le fait que la requalification de PERICA n’est pas une opération neuve d’accueil d’entreprises, mais la gestion d’un territoire en perte d’attractivité depuis une vingtaine d’années. Pas vraiment du développement exogène, plus vraiment du développement endogène, de telles opérations sont lourdes et nécessitent donc un partenariat actif entre les différents acteurs publics, la commune cherchant simplement à agir dans le cadre de ses moyens et de ses compétences.

Chapitre II
 Le zonage de la politique de la ville – l’intégration d’une variable extérieure

Le pacte de relance pour la ville (PRV) du 14 novembre 1996 élaboré par le Gouvernement Juppé met l’accent sur les problèmes économiques des quartiers en difficulté, dont la définition est donnée dans l’article 42 de la loi du 4 février 1995. Désireux de marquer une césure avec les opérations entreprises antérieurement, le Gouvernement souhaite mettre en œuvre un véritable outil de développement économique de ces quartiers. Le constat est simple : face à des taux de chômage deux fois plus élevés que la moyenne nationale, seule une massive création d’emplois pourra permettre à ces zones de retrouver du dynamisme. L’idée est donc d’inciter les entreprises à venir s’implanter dans les « zones de relégation urbaine ». Pour ce faire, des mécanismes de discrimination positive sont institués. Les quartiers désignés zones urbaines sensibles (ZUS) par la loi du 4 février 1995 peuvent bénéficier d’un zonage de discrimination positive sur certaines parties de leur territoire. Deux mécanismes voient le jour : les zones de redynamisation urbaine (ZRU) et les zones franches urbaines (ZFU). Le fonctionnement de ces dispositifs est assez semblable : ces zones donnent droit à des exonérations fiscales et de cotisations salariales pour une durée déterminée. La différence entre les deux mécanismes tient dans le fait que les montants sont plus ou moins importants, les zones de redynamisation urbaine étant moins avantageuses que les zones franches. La (sur)médiatisation qui a entouré la mise en œuvre de ces dispositifs, et principalement des zones franches urbaines, a fait craindre un instant les effets d’aubaine et a occulté les aspects plus pratiques de cette discrimination. Aucune étude ou évaluation sur le caractère potentiellement concurrentiel de ces dispositifs n’a été menée, laissant penser que cet aspect a été complètement occulté par les autorités nationales. Or, celui-ci existe dans les régions où les deux mécanismes se trouvent à proximité. Les territoires étudiés sont, à cet égard, exemplaires, puisqu’ils donnent la possibilité de voir se côtoyer 3 zones de redynamisation urbaine et une zone franche urbaine. Il nous sera loisible alors d’analyser tant les portées sur le territoire et la situation propre de la commune que ses interférences sur les territoires environnants. 

Vaulx-en-Velin fait partie des 38 zones franches urbaines de métropole. Elle a construit en grande partie sa stratégie de valorisation économique sur cet atout, à tel point que nombre de mesures, mêmes a priori étrangères à ce dispositif, y trouvent leur fondement (Section I). Bron et Rillieux-la-Pape bénéficient toutes les deux du dispositif des zones de redynamisation urbaine. Elles en ont fait un atout, sans que cela ne constitue le point central de leur politique. Cette différence est-elle due à la moindre considération des zones de redynamisation urbaine par rapport aux zones franches ou s’agit-il de choix délibérés des communes qui préfèrent miser sur d’autres atouts ? L’étude des différentes situations rendra certainement ce point plus clair (Section II). 

	Section I – Vaulx-en-Velin : la ZFU comme principal atout de valorisation

La procédure de mise en œuvre de la zone franche urbaine comporte plusieurs étapes. La commune a tout d’abord soumissionné à l’appel d’offre du gouvernement, environ 10 mois avant que le dispositif n’entre en vigueur. Cette première passe d’armes entre le local et le national illustrera la première tentative d’infléchissement du dispositif par la commune (§ 1). Une fois, le dispositif voté et le régime juridique fixé, la commune s’est trouvée face à une nouvelle question : le dispositif est-il en lui-même suffisamment attractif ou faut-il tenter de le valoriser ? Les réponses à cette question ont été différentes au niveau national, les résultats du procédé dépendant in fine du choix communal (§ 2). Une analyse statistique permettra pour finir de rendre compte du véritable impact sur le tissu économique de la commune (§ 3).

§ 1 – La mise en œuvre de la zone franche urbaine

La zone franche urbaine a été élaborée au cours de l’année 1996 (1), le régime juridique applicable donne droit à des avantages fiscaux et de cotisations sociales (2).

	1 – La procédure de désignation

L’article 2 de la loi du 14 novembre 1996 a créé les zones franches urbaines, en a dressé la liste et arrêté leur mode de délimitation : « Des zones franches urbaines sont créées dans des quartiers de plus de 10 000 habitants particulièrement défavorisés au regard des critères pris en compte pour la détermination des zones de redynamisation urbaine. La liste de ces zones est annexée à la loi n° 96-987 du 14 novembre 1996 relative à la mise en œuvre du pacte de relance pour la ville. Leur délimitation est opérée par décret en Conseil d’État, en tenant compte des éléments de nature à faciliter l’implantation d’entreprises ou le développement d’activités économiques ».

La zone franche urbaine est un espace où les réglementations applicables à certaines activités économiques sont atténuées, voire totalement écartées pour permettre une amélioration rapide et significative de la situation économique. Le droit communautaire ne connaît pas cette définition. Il définit la zone franche comme « une enclave territoriale instituée en vue de faire considérer les marchandises qui s’y trouvent comme n’étant pas sur le territoire douanier pour l’application des droits de douane et des taxes dont elles sont passibles à raison de l’importation, ainsi que des restrictions quantitatives ». Cette définition, même si elle n’a qu’un lointain rapport avec la zone franche telle qu’elle est entendue par la loi du 14 novembre 1996, permet de saisir les principaux points de ce mécanisme. Il s’agit d’un dispositif ponctuel ne s’appliquant qu’à une partie d’un territoire et visant à avantager, en les dédouanant, certains produits. Elle illustre aussi les réticences initiales qu’a pu exprimer la Commission européenne qui voyait dans ce dispositif un moyen de contrecarrer les règles du droit communautaire de la concurrence. Cependant, la faible superficie que représentent les territoires bénéficiant de ce dispositif a très vite montré qu’il fallait y voir une mesure d’urgence pour des quartiers en situation difficile plutôt que la volonté de contourner les règles de la concurrence.

Le Gouvernement Juppé lance l’appel à candidature pour le procédé zone franche au début du mois de mars 1996. Après des débats municipaux houleux au cours desquels s’expriment la crainte de l’effet d’aubaine et les risques d’investissements lourds pour peu de résultat final, la commune répond affirmativement à cet appel par une décision du 30 avril 1996. Il faut noter que la zone franche urbaine est alors perçue comme un moyen de faire quelque chose dans une situation très difficile où les autres possibilités d’action sont peu nombreuses. En effet, les zones industrielles sont relativement pleines, la commune n’a pas vraiment de réserves foncières pour en aménager de nouvelles et la ZAC du centre-ville, initiée dès 1993, semble stagner. Vaulx-en-Velin est à ce moment dans une situation délicate : les outils classiques de la valorisation territoriale ont tous été utilisés sans que les effets ne se fassent vraiment ressentir. L’initiative gouvernementale permet à la majorité municipale, en perte de vitesse, de rebondir et de tenter quelque chose. La proposition de la zone franche va ainsi canaliser les attentes de la municipalité, qui tente d’en faire le point central d’une nouvelle stratégie de valorisation territoriale. Il est d’ailleurs symptomatique que la plupart des mesures prises par la mairie lors de cette mandature voient le jour à partir de 1997 (date d’entrée en vigueur du dispositif zone franche) et se rapporte au territoire défini par le décret n° 96-1154 du 26 décembre 1996.

La procédure de mise en œuvre des zones franches urbaines prévoit que les communes peuvent proposer le périmètre du territoire qu’elles aimeraient voir bénéficier du dispositif. Vaulx-en-Velin propose l’ensemble du territoire communal. Le maire justifie cette proposition par sa vision de la politique de la ville : il ne faut pas en faire une politique de quartier. La commune forme un tout qu’il faut traiter comme tel. Deux raisons s’ajoutent à cette volonté d’optique générale. Officiellement, les autorités municipales craignent un effet de dislocation, de désintégration du territoire communal au cas où une partie seulement de celui-ci ferait l’objet de la zone franche. En effet, les procédés de discrimination positive ont toujours tendance à déstabiliser les territoires à leurs marges, les zones-tampon se révélant fragiles. Or, un territoire en difficulté comme celui de Vaulx-en-Velin n’avait pas besoin de pareils troubles, ce qui justifiait sa demande au regard du maire. Une deuxième raison peut être évoquée : le territoire pressenti par le Gouvernement, l’ex-ZUP, est un quartier d’habitat, sur lequel la mairie a déjà initié la construction d’un nouveau centre-ville. Le potentiel d’accueil est donc doublement limité : à la fois par les orientations d’urbanisme que les autorités municipales ont décidé antérieurement et par l’absence de véritables ressources foncières (il est difficile d’installer une entreprise industrielle dans une zone d’habitat). Aussi, la commune a tout intérêt à tenter d’infléchir le périmètre en son sens afin de pouvoir au mieux l’intégrer à sa stratégie. Cette première tentative d’appropriation de la mesure par le local s’avère vaine, le Gouvernement maintenant le territoire pressenti. Le choix gouvernemental fait ressurgir les limites inhérentes au procédé zone franche – l’accueil d’activités économiques dans des territoires sans réserve foncière, et semble réduire considérablement le potentiel de cette mesure. Toutefois, ce qui semblait de prime abord un véritable goulet d’étranglement des capacités d’accueil de la commune va la forcer à chercher à valoriser cet atout dans un sens différent de celui envisagé lors de la procédure de négociation.

Le 1er janvier 1997, les zones franches urbaines entrent en vigueur, la commune a désormais 5 ans pour en tirer profit. Un dispositif propre à la zone franche vaudaise voit rapidement le jour. Avant de l’évoquer, précisons les avantages auxquels donne droit ce mécanisme.

	2 – Le régime juridique applicable

Les 44 zones franches urbaines regroupent 0,8 million d’habitants. Elles ouvrent des droits pour une durée de cinq ans à compter de l’implantation de l’entreprise et étaient mises en place jusqu’au 31 décembre 2001. Une sortie de dispositif est prévue. Nous présentons le régime juridique tel qu’il était applicable lors de la dernière année de son existence.

Les entreprises de moins de 50 salariés à la date de leur création s’installant en zone franche urbaine bénéficient de cinq ans d’exonération de taxe professionnelle dans la limite d’une base nette de 2,482 millions de francs (soit 0,378 M€, ce plafond est révisé annuellement). Certaines activités sont exclues de ce dispositif. Une prolongation de trois ans à taux dégressifs (60 %, 40 %, 20 %) est prévue à l’issue des cinq ans de droits ouverts.

Les établissements existants au 1er janvier 1997 et ceux nouvellement créés bénéficient de cinq ans d’exonération d’impôt sur les bénéfices dans la limite d’un bénéfice annuel exonéré de 400 000 francs (soit 61 000 €) sans limite d’effectif salarié. Une prolongation de trois ans à taux dégressifs (60 %, 40 %, 20 %) est prévue à l’issue des cinq ans de droits ouverts.

Les entreprises sont exonérées de taxe foncière sur les propriétés bâties pendant cinq ans pour les immeubles affectés à une activité exonérée de taxe professionnelle, de la redevance sur la création de bureaux en Ile-de-France et des droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce dans une limite de 700 000 francs (107 000 €).

Cinq ans d’exonération complète (le taux est réduit à 50 % en cas de transfert d’emploi) de cotisations sociales dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC sont prévus pour les entreprises s’implantant sur les territoires bénéficiaires. Une condition complémentaire est toutefois posée : l’obligation d’embaucher au moins 20 % de résidents ZFU à partir de la troisième embauche. Les cotisations concernées sont les « dito ZFU », le versement transport et le fonds national d’aide au logement. Les salariés pouvant en bénéficier sont les embauchés en contrat à durée indéterminée ou les embauchés en contrat à durée déterminée d’une durée d’au moins 12 mois en 2001. La durée hebdomadaire de travail doit être d’au moins 16 heures pour les embauchés résidant en zone franche urbaine. Les entreprises exigibles sont les entreprises « dito exo TP ZFU ». Une prolongation de trois ans à taux dégressifs (60 %, 40 %, 20 %) est prévue à l’issue des cinq ans de droits ouverts.

Les cotisations sociales personnelles maladie-maternité des artisans et commerçants font l’objet d’une exonération d’une durée de cinq ans dans la limite de 1,5 fois le SMIC. La zone franche urbaine n’ouvre pas droit à une prime pour l’embauche.

Les avantages auxquels donne droit ce dispositif sont principalement d’ordre financier, le but étant d’inciter les acteurs privés à venir s’implanter là où ils n’iraient normalement pas. La réussite d’une telle entreprise dépend beaucoup de l’environnement que vont savoir créer les communes bénéficiaires. Ce mécanisme en lui-même n’apporte qu’une faible valeur ajoutée, l’adaptation communale (c’est-à-dire les améliorations apportées par les acteurs locaux) se révèle décisive dans la réussite de cette mesure.

§ 2 – La spécificité de la ZFU vaudaise : le soutien aux créateurs d’entreprise

Face au fort taux d’échec que connaissent les PME/PMI, et dans un souci de pérennité des entreprises accueillies (la rationalisation de l’utilisation des deniers publics oblige à prendre en compte la portée dans le temps des sommes investies), une mesure pouvait voir le jour. L’aide à la création ex ante ne relève pas uniquement de la commune alors qu’une fois l’entreprise créée sur le territoire communal, une aide ex post est envisageable. Vaulx-en-Velin initie un tel mécanisme pour soutenir les effets de la zone franche (1). Après quatre ans de fonctionnement, un premier bilan est possible (2).

	1 – L’organisation du soutien aux créateurs d’entreprises

Le Conseil municipal du 11 février 1999 décide la mise en œuvre d’un accompagnement des créateurs d’entreprises, confiée au cabinet ANTEOR. Or, un mois plus tard, le Conseil municipal annule cette décision pour lancer un appel d’offre afin « de choisir le prestataire qui sera chargé d’assurer le suivi des entreprises pour 1999 et 2000 » car le montant du marché le classait dans les contrats nécessitant une mise en concurrence. À la vue du résultat la procédure apparaît comme essentiellement formaliste : ANTEOR obtient le marché et est reconduit lors du renouvellement du contrat à la suite d’un nouvel appel d’offre. Après l’exemple de Rillieux-la-Pape pour le remplissage du village d’entreprises, Vaulx-en-Velin semble fournir un deuxième exemple d’utilisation de la procédure d’appel d’offre de manière assez formaliste. L’organisation de la mise en concurrence des acteurs économiques privés s’avère à ces occasions minimale, sans que cela n’offusque personne, la lettre et l’esprit du Code des marchés publics passant après la bonne gestion politique.

La démarche se divise en deux étapes. Il s’agit de faciliter le démarrage et la sécurisation de l’entreprise nouvellement créée. Une fois l’entreprise placée sur de bons rails, il est fait en sorte que son développement soit le plus optimal possible pour qu’elle devienne pérenne et puisse quitter le dispositif. Le principal objectif est de réduire les défaillances des entreprises installées en zone franche. En effet, le service économique de la ville s’est vite rendu compte qu’une grande partie des créations d’entreprises était le fait d’anciens chômeurs ou de personnes désireuses de créer leur propre activité pour quitter celle qu’elles avaient et qui ne les satisfaisaient pas. Ce public n’est pas un public de professionnels de l’entreprenariat : si cela ne préjuge en aucune façon sur les capacités propres des individus concernant l’activité créée, cela laisse augurer de possibles faiblesses quant aux tâches de gestion et d’administration de la société. C’est d’ailleurs ces faiblesses qui occasionnent la plupart des dépôts de bilan des PME/PMI. La mairie cherche donc à réduire au maximum les risques de ce genre.

Un autre objectif de ce mécanisme est de favoriser le développement des entreprises à plus fort potentiel, et contribuer ainsi au développement local. L’aide apportée aux entreprises n’est pas la même : l’insertion dans le territoire par la mise en réseau, l’aide aux premiers contacts avec la main d’œuvre constituent alors l’essentiel de l’apport communal. 

Dans les deux cas de figure, l’aide ex post est la solution adaptée. Elle permet d’éviter les défaillances en favorisant l’insertion de l’entreprise dans son environnement. La commune a, pour ce faire, travaillé en partenariat avec les autres acteurs du monde économique. Les partenaires consulaires interviennent dans le montage du projet préalable à l’accompagnement. Une fois, le projet viabilisé, ils transmettent les dossiers à la commune, qui va gérer la finalisation. De son côté, l’agence locale pour l’emploi fait passer aux entreprises intéressées les coordonnées des chômeurs potentiellement employables pour le poste considéré. Les associations d’entrepreneurs, notamment Vaulx-en-Velin Entreprises, participent à l’insertion des nouveaux arrivants dans la dynamique territoriale. La commune joue le rôle de coordonnateur et de régulateur de l’action des acteurs économiques : la mesure mise en œuvre servant de catalyseur (cf. fig. 1). Agissant en tant que commune-stratège, Vaulx-en-Velin développe à cette occasion des techniques plus ou moins complexes d’interaction avec les acteurs privés afin de les faire adhérer à ses objectifs. L’influence du maire en tant qu’acteur individuel ne se fait quasiment pas ressentir, en tout cas beaucoup moins que lorsque M. Queyranne propose une réorientation stratégique de l’aménagement de la ZAC du Chêne naissante. La conception d’un mécanisme de soutien aux créateurs d’entreprises, puis l’organisation du partenariat résultent de la réflexion de l’ensemble des services municipaux intéressés, l’exécutif validant les orientations proposées par l’administration municipale. En cela, c’est la commune-stratége qui prépare et met en œuvre la mesure, s’affirmant comme un acteur.

EMPLOI		URSSAF –SERVICES FISCAUX	

ANPE/MISSION LOCALE										Échanges réguliers pour les 
Gestion des recherches											problèmes d’interprétation
d’emploi et de la formation										législative

GUICHET UNIQUE ZFU

Service économique/Ville	

RÉSEAUX CONSULAIRES
		MÉDIATEURS
POLICE MUNICIPALE
POLICE NATIONALE		IMMOBILIERS

LOCAUX	

- Suivi du dispositif (ANTEOR)	  	  - Gestion des problèmes d’environnement,   		 BAILLEURS                                   PRIVÉS 
- Mise en réseau (type ATEN)		    de sécurité, de stationnement				 -Suivi des entreprises		-Recherche d’une offre nouvelle
- Comité d’examen ZFU										 -Infos sur les impayés
												 de loyers
												-Offre/demande de 
 locaux
Figure 1 – Le réseau des partenaires ZFU

Un partenariat financier a permis de financer ce projet de 180 000 €. Le programme d’intérêt communautaire URBAN y a contribué à hauteur de 15 000 €, dans le cadre de son axe « maintien et développement des activités économiques dans les quartiers de la politique de la ville » ; le reste des fonds provenant de la commune, du Grand Lyon et de l’État. L’implication de nombreux partenaires extérieurs montre l’intérêt que ce genre de dispositif peut susciter.

Le cabinet d’audit et de conseil ANTEOR, lui-même situé sur le territoire zone franche, propose dans le cadre de ce partenariat, à chaque créateur d’entreprise, un accompagnement individualisé d’une durée de deux ans. Les prestations fournies sont de trois ordres. Est, tout d’abord, proposée l’élaboration d’outils de pilotage pour faciliter la gestion de l’entreprise. Les avantages liés à la zone franche sont ainsi rappelés afin de bien les mettre en évidence. Ponctuellement, un point sur l’état de l’activité est réalisé de concert par le créateur et le cabinet. En fonction du résultat, des ajustements ou des recadrages par rapport aux prévisions sont proposés afin de résoudre les problèmes rencontrés. Le but est de créer une véritable synergie entre les consultants et l’entrepreneur afin d’assurer la pérennité de son entreprise. Ces prestations sont comprises dans un crédit d’heures dont chaque créateur dispose à sa guise.

Des actions collectives ont également lieu. « Une journée de formation-action permet de présenter les principaux outils de pilotage, d’aider les créateurs à mettre en place leurs outils personnalisés dans le cadre d’ateliers et de faciliter le contact entre les dirigeants ». Des rencontres à thème apportent des informations utiles aux créateurs et contribuent à rompre l’isolement du chef d’entreprise. Les thèmes traités sont divers : « le recrutement des collaborateurs », « l’entreprise et son environnement zone franche urbaine », « la protection sociale des dirigeants », « le financement de l’entreprise » et « le passage aux 35 heures dans les PME ». Chaque réunion a réuni en moyenne une dizaine de personnes.

	2 – L’impact du mécanisme de soutien

Soixante-quinze créateurs d’entreprise ont été accueillis dans le cadre de cette procédure, ce que la commune analyse comme un bon résultat, les entrepreneurs étant par nature méfiants à l’égard de ce type d’initiative. Seize créateurs ont abandonné en cours de suivi, dont la moitié suite à une disparition sans explication de leur entreprise. Le nombre relativement important de cette forme d’abandon (10 % des créateurs accompagnés) laisse entrevoir la difficulté d’intervenir dans le domaine économique pour une collectivité locale. Il renforce également l’idée selon laquelle un tel dispositif est essentiel. Placé dans des conditions favorisées, certains projets avortent, ce qui laisse penser que la proportion d’échec serait beaucoup plus importante sans le soutien communal. Le dispositif trouve ici un regain de légitimité. L’importance du nombre d’échecs que le service économique ne peut expliquer témoigne de la difficile emprise du politique sur l’économique (et sur les comportements individuels). S’il est nécessaire que de telles statistiques diminuent, le dispositif gagnant en efficacité et en légitimité, le taux « zéro abandon » semble improbable, les orientations choisies par les autorités locales devant, in fine, être validées par le marché.

Une part importante des personnes accompagnées sont d’anciens chômeurs et/ou anciens allocataires du RMI (39 %), de sexe masculin (86 % des créateurs accompagnés) dont l’âge se situe entre 30 et 49 ans (75% des personnes bénéficiaires). Les formes juridiques les plus utilisées par les entreprises bénéficiaires sont la SARL (53 %) et l’entreprise individuelle (42 %). Les présupposés quant à l’impact en termes d’emplois se confirment : la zone franche permet à des personnes se trouvant en situation précaire de créer leur activité. Le mécanisme mis en œuvre se trouve donc justifié, le public visé répondant présent. Il est intéressant de noter que les entreprises participant au soutien à la création ont vu leur nombre d’emplois augmenter très sensiblement. Ainsi, elles employaient 34 personnes à la date de leur implantation, mais comptabilisaient 145 employés lors du dernier bilan par le comité d’examen ZFU. Les effectifs ont donc été multipliés par 4,3, ce qui confirme la bonne santé de ces entreprises et l’impact positif des aides reçues. Toutefois, l’évolution de ces mêmes entreprises, si elles n’avaient pas bénéficié des aides, ne peut être envisagée comme totalement négative. Les aides viennent bien souvent accélérer le développement d’entreprises qui auraient marché sans elles mais à un rythme plus lent. Aucune donnée ne nous permet de trancher dans un sens ou dans l’autre, même si ce point de vue est partagé par les membres du service économique de la commune.

L’utilisation des crédits d’heures par les bénéficiaires est très variable, mais une trentaine des bénéficiaires les consomment fortement. L’apport est difficilement quantifiable, le but étant surtout de les inciter à prendre du recul par rapport à la gestion quotidienne, ce qu’ils ne font pas forcément. Les prestations génériques sont tout de même adaptées au cas de chaque entreprise, ce qui est particulièrement visible dans la répartition des journées de formation. Certains chefs d’entreprise ont pu bénéficier de formation individuelle car ils ne pouvaient pas se libérer lors des journées collectives, le but étant de réduire au maximum les problèmes d’absentéisme de certains dirigeants.

L’aspect novateur de l’accompagnement ex post des créateurs d’entreprise réside dans l’introduction d’une composante de développement endogène dans une démarche exogène. La zone franche urbaine est un outil pour améliorer l’attractivité du territoire bénéficiaire. Elle vise, par un mécanisme de discrimination positive, à rétablir un certain équilibre avec les autres territoires ne connaissant pas les mêmes difficultés. La mesure s’oriente donc en direction de l’extérieur du territoire communal (le fait que la décision ait été prise à Paris renforce cette optique : les zones franches urbaines doivent permettre un rééquilibrage national du territoire, afin que toutes les communes puissent prétendre à une certaine égalité dans la course à l’accueil des entreprises). La mesure prise par la commune vaudaise est un moyen d’appropriation d’une décision extérieure pour en garantir l’impact positif sur le territoire communal. En effet, les communes qui ont bénéficié du dispositif zone franche urbaine sans rien entreprendre pour le rentabiliser, l’améliorer n’ont pas tiré pleinement profit de l’effet d’entraînement joué par la ZFU. « Le dispositif des zones franches urbaines a pu se traduire sur le terrain par des résultats positifs lorsque sa mise en œuvre et sa gestion se sont inscrites dans une dynamique de développement, et que les acteurs locaux ont su mettre en place une stratégie globale d’accompagnement des entreprises, d’accès à l’emploi pour les habitants et de revitalisation des quartiers ». Cette stratégie globale implique un effort pour greffer cette mesure extérieure et la transformer en un moyen de développement endogène, seul façon de véritablement générer un développement durable, fondé sur un tissu économique dense puisant ses racines dans la population active résidente et arrosant la commune des retombées fiscales et en termes d’image.

§ 3 – L’impact de la ZFU : l’augmentation du nombre d’entreprises

Une analyse statistique permet de finaliser la perception de l’impact de la zone franche sur le tissu économique local. La présentation de l’impact fiscal donnera, ensuite, un aperçu des charges engendrées par ce dispositif pour les communes.

Au 1er octobre 2001, le territoire de la zone franche vaudaise comportait 874 entreprises. Entre 1971 et 1996, la création moyenne s’élevait à 9 entreprises par an. À partir de l’entrée en vigueur de la zone franche, cette donnée est multipliée par 10. Ainsi, 85 entreprises se sont implantées en 1997, 112 en 1998, 99 en 1999, 170 en 2000 et 167 au 1er octobre 2001. Il ne reste que 193 entreprises existantes avant l’implantation de la zone franche, ce qui illustre bien le regain d’attractivité engendré par cette mesure. Le dispositif a ainsi fortement remodelé le tissu entreprenarial de la commune.

Les entreprises créées sont principalement des entreprises de moins de cinq salariés : elles représentent 82,8 % des entreprises implantées en zone franche en 2000, contre 83,1 % en 1999. Il faut noter que les entreprises de zéro salarié constituent 37,7 % de l’ensemble des entreprises. Cette forte présence est une constante retrouvée au niveau national : 83 % des établissements situés en ZFU comprennent moins de 5 salariés. Ceci s’explique par le fait que les zones franches urbaines sont des quartiers d’habitat, n’offrant pas beaucoup de place pour l’implantation de grands établissements. De plus, Vaulx-en-Velin a engagé une politique de réhabilitation des logements sociaux en bureaux en vue de favoriser l’implantation d’entreprises tertiaires. On retrouve cette tendance dans la répartition des entreprises par secteur d’activité. Les catégories d’activité les plus représentées sont celles des services aux entreprises (192 entreprises), du BTP (191 entreprises) et du commerce (gros, détail et non sédentaire) (179 entreprises). À l’opposé, les activités traditionnelles sont sous-représentées, ne comptabilisant que 5 entreprises industrielles et 17 établissements de fabrication d’équipements industriels. Une tertiairisation de cette zone est remarquable, inscrivant la zone franche vaudaise dans le schéma de répartition d’ensemble relevé par le rapport de la délégation interministérielle à la ville (D.I.V.).

L’analyse de l’origine des établissements implantés permet de constater que la répartition entre les transferts et les créations d’entreprises s’opère au bénéfice des créations, l’effet d’aubaine semblant moins important que ce que les élus craignaient. De 1997 à 1999, la répartition des entreprises nouvelles était la suivante : 2/3 de créations et 1/3 de délocalisations. En 2000, la répartition création-délocalisation a changé pour s’établir à un partage moyen : 50 % de créations et 50 % de délocalisations (cf. fig. 2).

Figure 2 – Origine des établissements implantés en ZFU

	Implantations nouvelles	
Année	Transfert	Création	Total	
1997	36	83	119	
1998	39	69	108	
1999	17	55	72	
2000	29	32	61	

Fin 2000, 330 établissements bénéficient des exonérations liées à la zone franche. Ils sont en croissance depuis 1997, mais l’on constate que la progression annuelle tend à fléchir. Elle passe ainsi de 47 % de progression entre 1997 et 1998 à 21 % entre 1998 et 1999 et à 9 % entre 1999 et 2000. Le dispositif semble avoir trouver son rythme fin 1999. Le nombre annuel de nouveaux établissements exonérés est stable aux alentour d’une cinquantaine par an.

Le montant des exonérations de charges fiscales a progressivement augmenté pour atteindre 6,7 M€. La répartition entre la commune et l’État du manque à gagner se répartit de manière presque équitable, le montant des impôts d’État exonérés se montant à 3,7 M€, les exonérations de charges communales s’élevant à 3 M€. Le manque à gagner est donc réel pour les communes, et ce, même s’il est compensé par des dotations de l’État.

Le total des effectifs salariés exonérés a doublé entre 1997 et 2000, passant de 1166 à 2242. Parallèlement, l’effectif non exonéré travaillant sur la zone franche a été multiplié par 28, passant de 14 à 395 en 2000. L’effet en termes d’emploi est donc loin d’être négligeable. Cette évolution est observable pour le reste des zones franches urbaines. L’effectif salarié y a, ainsi, progressé de 93 %, passant de 6 912 personnes au 1er janvier 1997 à 13 336 au 30 juin 2000. Vaulx-en-Velin se trouve cependant dans la bonne moyenne. D’autant que le critère de résidence ZFU y est largement respecté : il est d’environ 40 % (contre les 20 % législatifs). Toutefois, un premier goulet d’étranglement apparaît, après 4 ans de fonctionnement. La tertiairisation de la zone a engendré des besoins de main d’œuvre de plus en plus spécifique et de plus en plus qualifiée. Or, la population résidente est principalement constituée de personnes ayant un faible niveau de qualification, ce qui ne répond plus aux nouvelles attentes des entreprises. L’effet d’entraînement sur l’emploi des résidents devrait donc progressivement se réduire. Ce ralentissement pourrait, paradoxalement devenir un atout, en permettant d’ouvrir la zone franche, et partant la commune, au reste de l’agglomération. Le besoin de main d’œuvre plus qualifiée oblige à repenser le territoire en fonction de l’extérieur : l’attraction de travailleurs en provenance d’autres communes de l’agglomération peut permettre de véhiculer une autre image de la commune, alimentant le cercle vertueux que la ville a essayé d’initier. 

Le dispositif ZFU a une place très importante dans la stratégie de Vaulx-en-Velin. Il cherche à lier à la fois développement exogène et développement endogène, parvenant à trouver un subtil équilibre entre ces deux exigences. Cet exemple montre bien que l’aménagement du territoire communal dépend d’une large volonté politique et d’une capacité à organiser les acteurs de la vie économique locale pour que tous s’orientent vers le même but, la commune faisant alors office de régulateur ou de canaliseur.

On ne retrouve pas l’importance des moyens mis en œuvre dans le cadre de la zone franche urbaine vaudaise dans les zones de redynamisation urbaine de Bron et Rillieux-la-Pape. Les dispositifs, mêmes s’ils ont des similarités importantes, n’ont pas eu le même impact et la même « digestion » par ces deux communes. L’appropriation a bien eu lieu, mais n’a engendré qu’un faible effet de levier.

Section II – Bron et Rillieux-la-Pape : la ZRU comme un atout à mettre en valeur

Le dispositif des zones de redynamisation urbaine est largement comparable à celui des zones franches. Il offre un certain nombre d’avantages (§ 1) principalement de nature fiscale. Même s’il n’a pas fait l’objet d’autant de promotion que les ZFU, le mécanisme ZRU s’est avéré efficace, et ce d’autant plus que la commune se l’est approprié et l’a inséré dans une exploitation stratégique de ses potentialités (§ 2).

		§ 1 – La ZRU, régime juridique et territoire d’application

Selon l’article 2 de la loi du 14 novembre 1996, « les zones de redynamisation urbaine correspondent à celles des zones urbaines sensibles définies au premier alinéa ci-dessus qui sont confrontées à des difficultés particulières, appréciées en fonction de leur situation dans l'agglomération, de leurs caractéristiques économiques et commerciales et d'un indice synthétique. Celui-ci est établi, dans des conditions fixées par décret, en tenant compte du nombre d'habitants du quartier, du taux de chômage, de la proportion de jeunes de moins de vingt-cinq ans, de la proportion des personnes sorties du système scolaire sans diplôme et du potentiel fiscal des communes intéressées ». La liste des territoires concernés par la mesure figure dans le décret n° 96-1157 du 26 décembre 1996. Le dispositif commence à s’appliquer le 1er janvier 1997. Les zones de redynamisation urbaine et les zones franches urbaines sont créées par le même texte de loi, les décrets de définition des territoires d’application paraissant le même jour. Il s’agit de deux mesures jumelles, dont l’une, les zones de redynamisation urbaines, va être réduite à quasiment rien suite à la surmédiatisation du dispositif zone franche urbaine. A priori, on s’attend donc à ce que les zones de redynamisation urbaine n’aient qu’un faible impact : mesure de discrimination positive touchant 344 quartiers, peuplés de 3,8 millions d’habitants, elles ne seraient qu’un succédané censé pallier certaines carences. La présentation du régime juridique montrera toutefois que les différences avec les aides liées à la zone franche ne sont pas si importantes que cela.

	1 – Le régime juridique applicable

Les zones de redynamisation urbaine ouvrent des droits, pour une durée de cinq ans à compter de l’implantation de l’entreprise, et opéraient jusqu’au 31 décembre 2001. Une sortie de dispositif est prévue. Nous présentons le régime juridique tel qu’il était applicable lors de la dernière année de son existence

La zone de redynamisation urbaine donne droit à 5 ans d’exonération de taxe professionnelle pour les établissements créés ou étendus de moins de 150 salariés, quelle que soit l’activité pratiquée dans la limite d’une base nette de 920 000 F (140 253 €) pour 2001, ce montant étant révisé annuellement. Cette base est réduite de moitié pour les établissements déjà existants au 1er janvier 1997. Un dispositif de sortie de zone de redynamisation urbaine est prévu : à l’issue des 5 ans de droits ouverts, le dispositif est prolongé de 3 ans à taux dégressif (60 %, 40 %, 20 %).

Les entreprises nouvelles bénéficient également de 5 ans d’exonération d’impôt sur les bénéfices sans limite d’effectif. Le taux exonératoire est dégressif sur les 5 ans : 100 %, 100 %, 75 %, 50 % et 25 %. À partir de 2000, le bénéfice exonéré est plafonné à 225 000 € par période de 36 mois. Les droits de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce sont exonérés à une hauteur totale de 700 000 F (106 000 €).

Aux avantages fiscaux concédés, s’ajoutent des exonérations de cotisations sociales : l’assurance sociale, les allocations familiales, et les cotisations en faveur des accidents du travail sont exonérées pendant un an pour les créations d’emploi dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC.

Le dispositif est plus léger que celui des zones franches urbaines, les quartiers discriminés étant censés être touchés par des problèmes de moindre ampleur. La concurrence naît des différences de référentiels entre les deux mesures : le choix s’opère entre un quartier a priori très dégradé et la possibilité de recevoir des aides très importantes ou un quartier a priori en « meilleure santé » pour lequel les avantages sont moins nombreux. La concurrence est accentuée par l’utilisation que vont en avoir les communes. Le même constat que pour les zones franches s’impose alors : le mécanisme de discrimination positive n’est porteur que s’il est soutenu par un projet. C’est un outil qu’il faut percevoir et utiliser comme tel, sans cette instrumentalisation, la portée est beaucoup moins importante. Le territoire étudié comporte 4 zones de redynamisation urbaine réparties entre la Ville nouvelle (Rillieux-la-Pape), Parilly et Terraillon (Bron) et les Cités Tase et La Balme (Vaulx-en-Velin). Nous ne nous intéresserons pas directement à la zone de redynamisation urbaine de Vaulx-en-Velin car elle n’a pas fait l’objet d’une mise en valeur particulière par les autorités communales, souffrant de sa proximité avec la zone franche. Une brève présentation des quartiers étudiés s’impose pour comprendre leurs spécificités.

	2 – Les quartiers et l’impact du périmètre

Parilly et Terraillon sont peuplés respectivement de 5 760 et 9 571 habitants, et représentent 41 % de la population brondillante. Ils ont tous les deux été marqués par une baisse de la population depuis 1990 : 8,2 % pour Parilly et 5 % pour Terraillon. Les ménages y ont une taille légèrement supérieure à la moyenne de l’agglomération, 2,4 (Parilly) et 2,8 (Terraillon) contre 2,2 pour le Grand Lyon. Le taux de chômage est, pour toutes les catégories d’âge, supérieur à la moyenne du Contrat de ville : Terraillon étant plus touché dans ses populations jeunes (24,5 % des chômeurs ont moins de 25 ans, 16,6 % pour l’agglomération) alors que Parilly recense un nombre plus important de chômeurs allocataires du RMI (24,8 % contre 14,2 % sur l’agglomération). Les deux zones de redynamisation urbaine brondillantes sont également marquées par une différence importante dans l’optique de la valorisation territoriale. Parilly est une zone d’habitat moyennement dense, dont 95 % des bâtiments appartiennent à des bailleurs sociaux. L’implantation d’entreprises va y être facilitée, les bailleurs étant des partenaires traditionnels des communes, la faible densité laissant penser qu’il existe quelques endroits pour l’implantation d’activités. La politique de changement d’usage a ainsi principalement comme cadre ce quartier. Terraillon, de son côté, présente les caractéristiques contraires : zone d’habitat dense, dont la grande majorité est des copropriétés, il sera difficile de trouver des locaux. Ces deux quartiers illustrent, ainsi, les contraintes liées au cadre urbanistique, même si, nous le verrons, ces contraintes n’ont pas empêché la commune de lancer des opérations.

Le quartier ordinairement dénommé Ville nouvelle de Rillieux-la-Pape regroupe les deux tiers de la population rilliarde avec 18 272 habitants en 1999. Elle a subi une perte de population de 13 % entre 1990 et 1999 (8 % pour la population communale totale). Les catégories de chômeurs les plus importantes sont les chômeurs de moins de 25 ans, 22,5 % des demandeurs d’emploi de la commune, et les demandeurs-allocataires du RMI, 15,3 % des chômeurs rilliards. La taille des ménages – 2,7 – est légèrement supérieure à la moyenne du Grand Lyon (2,2). 

Il semble exister une certaine homogénéité entre les trois zones de redynamisation urbaine étudiées, les taux de chômeurs y sont comparables, les variations de populations également, tout comme le profil des ménages. Une comparaison des mesures mises en œuvre illustrera les choix communaux pour des zones connaissant le même type de difficultés, une comparaison s’avérant non seulement possible mais aussi intéressante.

Les périmètres retenus pour bénéficier de la discrimination positive sont perçus différemment par les différents acteurs. Le conseil municipal rilliard a validé l’éligibilité ZRU du quartier Ville nouvelle en janvier 1997, en même temps qu’il autorisait le maire à procéder aux abattements de la part communale de taxe professionnelle. Avant cela, « les élus avaient tenté vainement de la faire intégrer aux 35 [sic] villes dotées de zones franches ». Face à l’impossibilité de cette élection, la commune avait proposé une alternative au choix finalement retenu : elle souhaitait que la ZRU s’étende aux quartiers des Manges et des Mercières car leur potentiel d’accueil était beaucoup plus intéressant. Ces zones ne correspondaient toutefois pas aux critères d’éligibilité (classement ZUS) et ne furent donc pas retenues. La désignation du quartier Ville nouvelle comme territoire discriminé n’a pas fait consensus à Rillieux-la-Pape ; l’opposition municipale s’est très vivement manifestée contre cette classification « qui ne peut que faire de la Ville Nouvelle un ghetto ». Cinq années après l’établissement du périmètre, les délimitations précises restent mal connues du service économique ; celui-ci aurait bien aimé rajouter quelques rues il y a 3 mois, ce qui n’a pas été possible. La zone choisie ne semble donc pas satisfaire la commune.

À Bron, la définition de la ZRU et la procédure ante-application n’ont fait l’objet d’aucune discussion du Conseil municipal. La seule discussion de l’assemblée municipale en rapport avec l’instauration du mécanisme ZRU confirme l’exonération de la part communale de la taxe professionnelle pour les entreprises s’implantant dans cette zone. Cette décision est l’occasion pour l’opposition municipale de s’opposer, ce qui semble confirmer l’absence de discussion préalable. Les arguments sont les mêmes qu’à Vaulx-en-Velin, notamment la crainte des « chasseurs de primes ». De plus, aucun article de la presse locale ne rend compte de ce point et le découpage est contesté par le service économique, ce qui laisse penser que si la commune a été consultée, ses propositions n’ont pas été suivies. Ainsi, le périmètre de la zone de redynamisation urbaine de Terraillon coupe une parcelle en deux, laissant en dehors une entreprise implantée avant 1997 et employant une main d’œuvre importante. L’exclusion de cet acteur économique local important est, pour les responsables du service économique de la commune, « contre-productif et contraire à la logique [de la] politique de la ville » (M. Chevallier), car cette entreprise travaille dans les mêmes conditions que si elle était du « bon côté de la rue » et a fait des efforts pour se maintenir à Bron. Son intégration à la zone de redynamisation urbaine aurait été un encouragement apprécié. De même, le découpage de la zone de redynamisation urbaine de Parilly crée des insatisfactions : une des rares parcelles, où l’implantation était possible a été scindée en deux par le périmètre, enlevant toute pertinence à son insertion dans le territoire discriminé. 

Un parallèle peut être établi avec la zone franche vaudaise. Dans le cas des deux communes, la délimitation de la zone du volet économique de la politique de la ville, décidée depuis Paris sur la base de considérations nationales, empêche la pleine intégration du dispositif dans la stratégie communale initiale, ce qui dénote une méconnaissance certaine du terrain. Les communes désireuses de s’approprier le dispositif pour en faire un élément de valorisation territoriale de l’ensemble du territoire pour Vaulx-en-Velin ou un élément de discrimination mieux intégré à la réalité communale brondillante, sont alors dans l’obligation de revoir les plans d’études élaborés lors de la phase pré-discrimination positive. Ainsi, la définition des territoires zonés sans considération pour les attentes communales fait perdre de son potentiel à la mesure et risque, sur des espaces déjà fragilisés, d’accentuer les déséquilibres territoriaux. D’autant plus, qu’une telle mesure peut créer des conflits au niveau local : comment les personnes en charge du développement économique vont-elles justifier à l’entreprise, qui se bat depuis longtemps pour rester, qu’elle est du mauvais côté de la rue ? L’absence de zone-tampon aurait ainsi pu être dommageable pour les communes bénéficiaires. Il nous semble que de telles mesures nationales devraient mieux prendre en considération les volontés communales, afin que la mesure puisse être quasi-immédiatement insérée dans la stratégie communale, plutôt que d’obliger les acteurs locaux à repenser ou non, leur stratégie en fonction d’une mesure positive, mais pas optimale.

Dans le cadre des relations contractuelles entre collectivités locales et État, la présentation des situations rencontrées dans les trois communes au sujet des périmètres soulève une opposition intéressante. Rillieux-la-Pape et Vaulx-en-Velin formulent des demandes, qui si elles sont justifiées par une rhétorique bien huilée, s’avèrent exorbitantes par rapport aux critères fixés par le gouvernement, et il apparaît que c’est assez justement (d’un point de vue juridique) qu’elles sont écartées. Bron de son côté semble avoir exprimé une requête mineure (l’intégration de l’entreprise que nous évoquions précédemment) dont le refus n’est pas évident, même juridiquement. Les demandes viables ne sont-elles ainsi pas noyées sous le poids des désirs irréalisables exprimés par une majorité de communes ? Les collectivités locales semblent en effet, à travers ces tentatives, toujours tenter de profiter au maximum des politiques nationales. Cette tendance ne contribue-t-elle pas à la formation de l’image des collectivités territoriales comme acteurs immatures, peu responsables qui est encore assez largement véhiculée ? L’exemple particulier fourni par notre territoire d’étude questionne ce pan des relations centre-périphérie, sans que la recherche ne permette d’aller vraiment plus loin. Toutefois, cette mise en perspective relativise grandement les critiques à l’égard de l’État omnipotent, dont les communes sont toujours promptes à se saisir.

La difficulté à mettre la zone de redynamisation urbaine en avant est accentuée par le manque de médiatisation du procédé ou, pour être plus exact, par la sur-médiatisation de la mesure jumelle, la zone franche. L’absence de notoriété a laissé croire que ce dispositif était beaucoup moins efficace que les zones franches, ce que les statistiques ne confirment pas vraiment.

		§ 2 – L’impact de la ZRU

Il n’y a pas eu de véritables évaluations du dispositif « zone de redynamisation urbaine », tant au niveau national qu’au niveau local. Peu de résultats quantitatifs sont donc disponibles. Nous chercherons, à travers le peu de données disponibles, à dresser un bilan quand cela est possible. Seule, la commune de Bron a effectué un bilan au terme de la première année. Cette absence d’évaluation du procédé ne signifie toutefois pas qu’il n’a pas eu d’influence sur les stratégies communales. Aussi tenterons-nous de l’appréhender afin d’apprécier l’influence que l’éligibilité ZRU a pu avoir sur la stratégie mise en œuvre.

1 – Bron, les prémices d’une augmentation du nombre d’entreprises

Avant la mise en œuvre du dispositif ZRU, Parilly et Terraillon connaissaient un certain dynamisme de la création d’entreprises. L’augmentation annuelle moyenne entre 1994 et 1997 s’élève à 22 % pour l’ensemble de zones de redynamisation urbaine, répartis entre 35,5 % pour Parilly et 14 % pour Terraillon. Entre 1997 et 1998, le nombre d’entreprises créées est quasiment multiplié par deux, subissant une hausse de 40,9 %. 

Le démarrage de la zone de redynamisation urbaine semble donner un coup de fouet  important, particulièrement perceptible à Terraillon, où le nombre d’entreprises augmente de 50 %, la création d’entreprises étant multipliée par 10 en un an. Le phénomène est un peu moins perceptible à Parilly, où la croissance n’est « que » de 31,8%, le nombre d’entreprises créées en valeur absolue ne changeant pas entre 1996 et 1997.

Si l’on compare les résultats de la zone franche vaudaise avec ceux des zones de redynamisation urbaine brondillantes, aucun des deux dispositifs ne s’avère significativement plus efficace. Quatre-vingt-cinq entreprises ont été créées en 1997 dans la zone franche, alors que 110 entreprises étaient créées dans le même temps dans les zones de redynamisation urbaine de Bron. Ces statistiques sont sensiblement équivalentes, la première année ne permettant pas d’établir une différenciation significative. Des données plus récentes permettraient d’obtenir une perception plus juste de cette tendance. Toutefois, au terme de la première année, la surmédiatisation des zones franches ne se justifie pas sur le territoire étudié.

Figure 3 – Répartition des entreprises ZRU Bron (en 1998)

Total ZRU Bron

Date de  création	Entreprises créées	Part	Total cumulé	Progression	
1994 et avant	145	46,7 %	145	-	
1995	35	11,3 %	180	+ 27 %	
1996	40	12,9 %	220	+ 18,9 %	
1997	90	29,1 %	310	+ 40,9 %	
Total	310	100 %	-	+ 113 %	

Parilly

Date de  création	Entreprises créées	Part	Total cumulé	Progression	
1994 et avant	60	41,4 %	60	-	
1995	15	10,4 %	75	+ 25 %	
1996	35	24,1 %	110	+ 46,6 %	
1997	35	24,1 %	145	+ 31,8 %	
Total	145	100 %	-	+ 141,6 %	

Terraillon

Date de  création	Entreprises créées	Part	Total cumulé	Progression	
1994 et avant	85	51,5 %	85	-	
1995	20	12,1 %	105	+ 23,5 %	
1996	5	3 %	110	+ 4,7 %	
1997	55	33,4 %	165	+ 50 %	
Total	165	100 %	-	+ 94,1 %	

Au-delà de l’aspect purement quantitatif, la création de deux zones de redynamisation urbaine a eu une influence sur la stratégie brondillante. Un ensemble de mesures a été mis en œuvre dans le cadre de la ZRU : un développeur économique a été nommé et a pris ses fonctions en octobre 2000, une politique de changement d’usage a été initiée à partir de 1996. La présentation de ces mesures sera développée plus loin, mais elles plongent leurs racines dans le dispositif ZRU, et sont nécessaires pour comprendre le rôle de cette mesure dans la stratégie de Bron. L’ensemble des outils créés dans le cadre de la zone de redynamisation urbaine renvoie à la thématique du développement endogène et non pas du développement exogène. En cela, les autorités municipales inscrivent la zone de discrimination positive dans la thématique « politique de la ville » : l’espace avantagé permet la création de dispositifs destinés à favoriser les quartiers qui se trouvent dans une situation difficile. On retrouve à cette occasion une application assez stricte de la « philosophie » développement social urbain. Cette perception tient sans doute dans la situation générale de Bron : ces quartiers ne représentent que 40 % de la population, le reste des habitants réside dans des zones pavillonnaires beaucoup moins problématiques. Bron est ainsi beaucoup moins touchée que Vaulx-en-Velin, où les quartiers en difficulté couvrent une bien plus large superficie. Si Parilly et Terraillon sont particulièrement défavorisés, la situation de la commune est dans son ensemble relativement favorable. Le développement économique de Bron, et les recettes fiscales, sont largement assurés par les parcs tertiaires. Ainsi, la conception de la ZRU par les autorités brondillantes semble être à l’opposé de celle de la ZFU par les autorités vaudaises. Vaulx-en-Velin a bâti sa stratégie de développement économique sur la zone franche, 1997 incarnant une date-clef, un tournant dans l’histoire de la commune depuis 20 ans. À l’opposé, la zone de redynamisation urbaine n’est qu’un élément de la stratégie de Bron. Vaulx-en-Velin utilise la zone franche pour se tourner, s’ouvrir à l’extérieur, alors que Bron centre la mesure sur les quartiers bénéficiaires. En cela, la zone de redynamisation urbaine n’est qu’un plus car le travail sur ces quartiers existait auparavant, notamment à travers la collaboration avec les organismes d’insertion par l’économie. Le but n’est peut-être pas tant d’attirer des entreprises que d’aider les personnes désireuses d’en créer une, ce qui inscrit largement la ZRU de Bron dans l’économie sociale. L’évaluation quantitative n’est alors pas nécessaire, car le retour sur investissement est grandement impalpable en termes économiques. 

Toutefois, l’absence d’évaluation et la façon dont les responsables communaux du développement économique abordent le dispositif donne l’impression d’une prise en compte partielle du mécanisme ZRU. Or, et comme l’écrit J. Auroux, « sans projet, un zonage ne coûte rien », ce qui amène à penser que la ZRU aurait pu être plus utilisée. 

Un élément nous semble particulièrement important pour expliquer l’utilisation brondillante de cet outil. Bron a une stratégie basée sur la recherche non seulement du développement économique, mais également de la valorisation de l’image de la commune. Les autorités communales étant très attachées à la représentation que l’on peut avoir de Bron, la mise en avant du mécanisme de discrimination positive ne correspond finalement pas au portrait que la commune dessine d’elle-même. Ainsi, « l’empressement à bénéficier des crédits étatiques est parfois tempéré par les effets néfastes du point de vue de l’image, lorsque ces crédits sanctionnent un diagnostic pessimiste sur la situation locale (DSQ, politique de la ville, ZEP…) ». Une remarque de M. Chevallier en dit long sur ce phénomène. En établissant une comparaison entre les maires de Vaulx-en-Velin et de Bron, il précise : « Maurice Charrier valorise ses problèmes, Queyranne, lui, cherche à mobiliser ses réussites ». Outre l’aspect partisan du propos, il rend compte d’une réalité sensible lors des observations empiriques. La valorisation de la zone franche témoigne de l’existence de problèmes à Vaulx-en-Velin, et de leur résolution en cours. Les acteurs locaux vaudais rendent également compte de la difficulté de la situation, « tous les indicateurs étaient dans le rouge avant la zone franche » (Mme Andréani). S’il est vrai que la situation vaudaise était critique – et elle le reste pour une large part – des projets avaient été initiés, des réussites existaient, mais ils n’ont été que très peu rapportés. 

Côté brondillant, la sous-instrumentalisation de la ZRU, le fait que l’on ne l’utilise que pour du développement endogène témoigne de la volonté de valoriser les points forts de la commune, de maintenir l’image positive dont elle bénéficie. Il est intéressant de voir que les conceptions différentes des deux maires rejaillissent, en partie, sur les stratégies de leurs communes. Les autorités locales disposent de marges de manœuvre faibles mais réelles dans l’appropriation de mesures étatiques, les différences de perception des outils de la politique de la ville par Bron et Vaulx-en-Velin en rendent compte, tout comme l’approche et la valorisation de sa zone de redynamisation urbaine par Rillieux-la-Pape.

	2 – Le développement économique du quartier Ville nouvelle grâce à la ZRU

Dans le cadre de la zone de redynamisation urbaine, la commune de Rillieux-la-Pape cherche à redéfinir l’orientation économique du quartier Ville nouvelle. Cette redéfinition est liée à une demande de locaux existante tout au long de la première année de vie du dispositif et à laquelle la commune ne peut pas répondre, faute de bâti disponible. Pour préparer cette opération, la commune demande à un cabinet extérieur de réaliser une étude sur la situation du quartier Ville nouvelle après un an de fonctionnement du dispositif ZRU. La commune décide « de s’associer les compétences du cabinet Dominique Malsch par la réalisation d’un schéma directeur de transformation d’usage, en étroite liaison avec les bailleurs sociaux ». 

Les stocks de locaux se résument en effet à 229 m², divisés en 4 lots de 36, 45, 70 et 78 m², soit à demande constante par rapport à celle enregistrée au cours de l’année 1997, à peine 6 mois de stocks. « L’absence de locaux fait que la demande effectivement placée sur le quartier est faible au regard de la demande exprimée ». Les difficultés rencontrées par la Ville de Rillieux-la-Pape tiennent à l’inadaptation de l’offre communale par rapport aux attentes sociales. Ainsi, il n’y a pas de locaux supérieurs à 80 m² en mesure de satisfaire la demande liée aux transferts d’entreprises et il n’existe quasiment pas de locaux de petite taille susceptibles d’accueillir des entreprises nouvellement créées. Le marché n’est pas fluide au niveau de l’agglomération, « les « territoires tertiaires » sont bien identifiés par les entreprises et n’offrent, pour la Ville et ses partenaires, aucune alternative crédible ». Ce constat est d’autant plus surprenant que le projet de Charte conclut ensuite qu’il existe une demande, à laquelle la réponse de la Ville doit être de « produire et livrer 300 m² de bureaux » au cours de 1998/1999. 

Le projet de Charte de développement économique de la Ville nouvelle de Rillieux-la-Pape frappe par le vocabulaire utilisé. Le langage administratif classique a été déserté au profit de la rhétorique de l’entreprise, de l’économie, du secteur marchand. La commune, se trouvant face à un marché, se place en position de producteur, la première partie du projet de Charte faisant l’effet d’être une étude de marché. Suite à ces nombreux constats, la seconde partie du projet de Charte établit un lien entre la zone de redynamisation urbaine et le développement économique : « Le succès de la zone de redynamisation urbaine, et le développement économique du quartier, sont donc étroitement dépendants de la capacité des partenaires à produire à brève échéance des locaux d’accueil ». 

La zone de redynamisation urbaine est ainsi comprise dans la stricte logique du pacte de relance pour la ville : outil de discrimination positive destiné à favoriser le développement économique du territoire ségrégué. Après une observation d’une durée d’un an, Rillieux-la-Pape se rend compte que le dispositif en lui-même ne fournit pas son plein régime, car il repose sur les hypothèses économiques classiques de fonctionnement normal du marché. Or, le marché sur lequel la commune souhaite inscrire son développement, l’accueil de bureaux, est rigide, victime de blocages variés. C’est pourquoi l’autorité politique doit, à ce moment, s’affirmer. Le projet de Charte en rend compte, son objectif étant de « mettre en cohérence les différentes initiatives des partenaires de façon à réduire les rigidités qui bloquent le développement d’immobilier d’entreprises (que ce soit par neuf ou transformation d’usage) et favoriser ainsi la diversification des activités [… afin de mettre en œuvre] une stratégie de développement économique [c’est nous qui soulignons] ». 

Bien qu’ayant été validé par le conseil municipal, le projet de charte n’aboutira pas ; quatre ans après cette tentative, aucun des acteurs n’y fait référence. Seule Melle Madacci le retrouvera dans les dossiers de la ZRU et de la politique de changement d’usage. Le projet de charte a toutefois servi de base à la politique de changement d’usage que nous présenterons plus bas, sans que cela ne marque les esprits des acteurs, ce qui est surprenant. Les causes de cet échec nous sont restées inconnues et il a été impossible de les déterminer d’après les entretiens ou les archives municipales. Doit-on y voir une inadéquation profonde entre les objectifs visés et les possibilités effectives ? Il est surprenant qu’un tel projet, dont la dimension économique révélait la prise en compte par la commune du marché et sa volonté de se positionner en producteur d’un certain type d’aménagement, n’ait pas été poursuivi. Cela semble cependant retranscrire l’attachement de la commune à la ZRU : après une première année prometteuse, le dispositif est finalement laissé à lui-même, aucune évaluation n’ayant été réalisée. La réponse aux problèmes des quartiers de la politique de la ville ne passe donc pas à Rillieux-la-Pape par une valorisation des mécanismes du pacte de relance pour la ville. Une politique de changement d’usage a été initiée, les avantages ZRU profitant aux nouveaux arrivants, plutôt issus de l’économie sociale. La valorisation territoriale du quartier Ville nouvelle relève ainsi assez strictement de la logique de la politique de la ville alors que l’organisation de zones destinées à l’accueil d’entreprises présentées précédemment s’orientent plus strictement dans une optique de développement économique.

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L’aménagement de territoires destinés à l’accueil des entreprises peut prendre différentes formes, selon les objectifs de la commune. Affirmation d’un savoir-faire technologique inscrivant la commune dans la rhétorique de la IVème Révolution industrielle ou zone destinée à soutenir les PME, les situations rencontrées éclairent la diversité possible des agencements. Si l’organisation des espaces d’accueil dépend de plusieurs facteurs (ressources foncières, histoire industrielle, situation économique de la commune…), le sens profond de ce volet de la stratégie semble dépendre de la personnalité des élus et de leur vision de l’avenir de la commune : le « maire-stratège » émerge ainsi à travers le magma des aménagements réalisés. Son importance apparaît également dans l’appropriation des mesures étatiques par les communes. La politique de la ville et les zonages de discrimination positive qu’elle a institués donnent ainsi l’occasion de confronter les différentes utilisations de ces dispositifs. Si M. Charrier en fait le cœur de la stratégie vaudaise utilisant la ZFU conformément à sa conception de la politique de la ville, MM. Darne et Queyranne introduisent les ZRU dans le volet endogène de leur stratégie de valorisation territoriale. Cadre des politiques de changement d’usage et de la requalification des centres commerciaux, les quartiers discriminés font le lien entre les deux pans du développement économique local. Le volet endogène a ainsi pour objet l’amélioration du territoire dans le cadre communal ; la collectivité se centre alors sur elle-même en mettant les activités économiques au service de son territoire.

Partie II 
Le développement communal endogène,    l’instrumentalisation des activités économiques 

La logique inhérente au développement endogène, si elle demeure économiciste, s’avère légèrement différente de celle du développement exogène. La rationalisation des choix budgétaires pose comme obligation une utilisation réfléchie et efficace des fonds communaux, cette logique justifiant les nombreuses interdictions faites aux communes en matière d’aide aux entreprises. Or, dans le cadre de la valorisation endogène du territoire, le retour sur investissement attendu des sommes investies est difficilement quantifiable économiquement, cette difficulté d’appréciation ne signifiant pas son inexistence, simplement sa transfiguration par rapport aux formes habituelles qu’il peut prendre. Il est toutefois pleinement identifiable politiquement. La prise à partie du maire lors des réunions publiques permet de prendre le pouls des mesures engagées afin de les infléchir en fonction de la demande et la reconduction des membres des autorités locales lors des élections (municipales, cantonales, législatives) signifie ensuite que le solde est positif. L’autorité municipale se trouve en situation de monopole d’action et de décision sur son territoire. Aussi les phénomènes concurrentiels, tels que nous avons pu les rencontrer lors de la présentation du développement exogène, n’existent-ils pas. La collectivité gère sa démarche en ne prenant en compte que sa situation sans référence comparative aux autres communes comme cela pouvait être le cas sur le marché de l’accueil d’entreprise.

La configuration urbanistique de parties importantes des territoires communaux a accentué les difficultés d’implantation des activités économiques dans des zones conçues à l’origine comme strictement résidentielles. En 1991, J.-L. Langlais constate que contrairement à une idée reçue, les quartiers en difficulté souffrent plus d’une carence des services marchands que des services publics. Les autorités locales doivent donc faire en sorte d’innerver, de structurer le réseau économique de leur territoire afin que le développement économique soit porté également par un tissu économique bien implanté dans la commune. L’absence de locaux commerciaux dès l’origine suppose qu’aucune place n’a été prévue à leur effet. Il faut alors les créer. Les politiques de changement d’usage des rez-de-chaussée d’habitation en rez-de-chaussée commerciaux sont ainsi pratiquées par deux communes sur trois (Chapitre I).

La valorisation du terreau économique local passe également, lorsque la commune dispose des atouts, par la création de lien entre les activités économiques et des pôles communaux structurants, comme un campus universitaire par exemple. L’intégration des activités économiques dans leur environnement est intéressante car elle permet à la commune de créer des liens forts avec les entreprises, mais également entre les entreprises elles-mêmes. Une telle solidification du tissu économique local paraît capable de créer des rapports résistants entre des activités complémentaires : la valorisation endogène renforce alors le territoire. L’insertion de l’économique dans l’environnement, et les multiples formes qu’elle prend, conduit également à revoir la notion d’aide, la définition légale, vieille de 20 ans, ne correspondant qu’imparfaitement à la réalité (Chapitre II).

Chapitre I 
Le soutien aux activités économiques de centre-ville

Le soutien aux activités économiques de centre-ville consiste à utiliser les activités économiques dans un but autre que celui qui était le leur dans le développement exogène. Il n’est plus tant question de créer des emplois, de récolter des recettes fiscales que de valoriser le territoire concrètement pour que la ville devienne un territoire vivant pour la population afin que le sentiment de captivité, toujours relativement prégnant dans les quartiers en difficulté, s’estompe progressivement. Cette politique est nécessaire car les communes étudiées, situées en périphérie, dont les principaux quartiers d’habitat populaire ont été créés dans les années soixante et soixante-dix, connaissent toutes un développement territorial marqué par les principes de la Charte d’Athènes, c’est-à-dire une sectorisation des espaces qui répond à une rationalisation de leur utilisation. En ce sens, les quartiers d’urbanisation rapide n’ont pas beaucoup de place pour intégrer des commerces ou des services (banques notamment) : la carence dont ils souffrent doit alors être prise en compte et réduite. L’intégration d’activités de type centre-ville est nécessaire pour rendre plus agréable les territoires et pour faire baisser le sentiment de captivité latent. La politique de changement d’usage pratiquée par Bron et Rillieux-la-Pape tente de répondre à cette problématique (Section I). Toutefois, les entreprises de proximité sont des acteurs économiques, dont les visées sociales ne sont pas le premier dessein ; c’est pourquoi les autorités politiques locales vont chercher à faciliter la venue, puis les conditions de travail de ces acteurs économiques. Vaulx-en-Velin s’affirme de ce point de vue particulière : la création d’un nouveau centre-ville et la volonté de faire venir un nombre important de commerces se heurte aux réticences des acteurs privés, la forte implication politique ne parvenant pas à trouver l’argument décisif dans la venue d’activités commerciales (Section II).

Section I – La politique de changement d’usage, le changement urbain par l’économie

Les ZRU de Bron et de Rillieux-la-Pape connaissent le même type de problèmes : le cadre urbain périclite et les locaux de rez-de-chaussée et les caves sont laissés à l’abandon à cause de problèmes de délinquance et de cambriolage. L’impression de déshérence occasionnée par les locaux vacants accentuait la négativité du cadre et venait s’ajouter à une carence de locaux commerciaux préjudiciables. Une action sur les commerces dans un premier temps, l’aménagement et la facilitation de l’implantation d’entreprises grâce au dispositif ZRU dans un second temps, constituent les deux axes des mesures communales. Une politique de changement d’usage a ainsi été initiée dans les ZRU de Parilly et de la Ville nouvelle. Une comparaison pourra s’avérer intéressante. Le quartier de Terraillon a quant à lui fait l’objet d’une politique de requalification des centres commerciaux sans changement d’usage, les possibilités d’intervention différant sensiblement entre les deux ZRU brondillantes.

		§ 1 – La renaissance urbaine brondillante par l’économie

La politique de restructuration des commerces et le développement économique prennent deux formes dans les ZRU de Bron : changement d’usage des locaux vacants à Parilly et réhabilitation des centres commerciaux à Terraillon. L’action communale est toutefois portée par les mêmes soubassements que l’on trouve explicités dans une note interne datée du 5 octobre 1994. « Le commerce, l’artisanat, le tissu de petites entreprises qu’ils représentent sont un facteur déterminant du développement équilibré des quartiers. Par l’animation qu’ils suscitent, les services qu’ils rendent à la population, le commerce et l’artisanat sont un facteur fondamental de régulation sociale du quartier » . Ce document interne est confirmé par la présence dans le contrat de ville de la commune de Bron d’un titre III-3 visant à « assurer le développement économique » qui fixe les objectifs de la politique de changement d’usage. Comme le rappelle le quotidien local Le Progrès, citant un responsable du service économique de la commune, « il est certain que le commerce de proximité est essentiel et par endroit insuffisant », une action sur ce domaine étant nécessaire. On retrouve la même logique que celle que les autorités vaudaises décrivent, le commerce étant, pour les quartiers construits selon la logique de sectorialité des territoires telle qu’elle prédominait dans les années soixante et soixante-dix, le même atout et la même carence. Une action sur le cadre est essentielle pour favoriser l’implantation de commerces et pour permettre leur apport en termes de services mais également de lien social, de lien urbain. Dans ce mécanisme, les commerces ont un rôle important à jouer. L’activité économique est alors recherchée : son instrumentalisation devrait permettre d’obtenir un effet de levier qui dépasse largement les attentes en termes de recettes et de créations d’emplois telles que les génère une zone d’activités de type classique.

Comme nous le rappelions lors de la présentation des ZRU brondillantes, le cadre urbanistique est différent entre Parilly et Terraillon : 95 % de logements sociaux d’un côté, nombre élevé de copropriétés privées de l’autre, l’action ne va pas pouvoir être identique dans ces deux cadres. Les modes opératoires vont se différencier de manière importante. Nous présenterons d’abord l’action engagée sur Parilly (1), puis la requalification des centres commerciaux de Terraillon (2). 

1 – La politique de changement d’usage à Parilly

Les opérations de changement d’usage se sont déroulées en trois phases, la première couvre de 1994 à 1995, la deuxième de 1996 à 1997 et la troisième de 1998 à nos jours. Le mécanisme est simple et progressif : il s’agit de réhabiliter, en fonction de la demande, les différentes UC que compte le quartier, chaque phase correspondant au réaménagement d’une partie de l’UC. L’opération la plus représentative de cette mesure est le réaménagement de l’UC 6a. Quintessence de ce qui a été entrepris et principale opération en lien avec l’implantation d’activités économiques, elle illustrera les mécanismes et les ressorts de la politique brondillante de changement d’usage.

Les deux premières phases de la réhabilitation de l’UC 6a courent de 1994 à 1997. Consistant en la transformation d’anciens logements vacants ou caves désaffectées situés en pied d’immeuble, en 14 locaux, divisibles en lots de 16, 50, 100 et 150 m² de plain-pied ou sur deux niveaux, agencés en 1, 2 ou 6 pièces, l’opération est réalisée par l’OPAC du Rhône car les bâtiments lui appartiennent. Les locaux sont destinés en priorité aux créateurs d’entreprises issus de la commune et au maintien de l’activité dans le tissu urbain pour favoriser la mixité des fonctions sur le quartier. L’accueil prioritaire est donné aux activités de services, de commerces et artisanales. Une plaquette d’information destinée à favoriser la location des lots réaménagés rappelle que les avantages conférés par l’implantation à Parilly sont ceux liés à la ZRU, à l’éligibilité au fonds de revitalisation économique (FRE) et la bonne accessibilité du site. La campagne de prospection n’est pas très élaborée car le problème de remplissage ne se pose pas vraiment, l’OPAC travaillant en étroite collaboration avec la commune et les entreprises d’insertion par l’économique qui lui assurent une fourniture de candidats.

Le financement de la requalification de l’UC 6a est partenarial, se répartissant entre l’État, à hauteur de 259 788 €, la Région (106 714 €), le Grand Lyon (69 183 €), la commune (33 184 €), le bailleur (39 155 €) et des fonds propres (39 155 €). Neuf entreprises ont été accueillies au terme des travaux, réparties entre cinq bureaux, trois ateliers et un commerce. Le nombre total d’entreprises accueillies sur le quartier dans le cadre des transformations d’usage est de trente-trois entre 1994 et 1997. Les domaines de compétences sont répartis un peu différemment sur l’ensemble du quartier que sur l’UC 6a : les bureaux et les commerces représentent chacun 34 % des entreprises implantées, les ateliers correspondent à 24,5 % des nouvelles entreprises, les 7,5 % restant sont répertoriés en tant qu’entreprises de services. Il y a ainsi une certaine tertiairisation de la zone, retrouvée pour Terraillon. 

Pour l’UC 6a, la perspective d’une troisième phase est développée courant 1997, grâce à l’entrée en vigueur de la mesure ZRU. « Afin de prolonger une dynamique d’implantation d’activités économiques susceptible d’être confortée par les dispositions ZRU, il serait nécessaire de poursuivre les transformations d’usage de locaux d’activités en rez-de-chaussée de l’UC 6a. Cette troisième tranche concernerait les caves situées vers les allées 16 à 20 ; allées connaissant par ailleurs des dysfonctionnements sociaux importants ». La livraison de 220 m² de locaux est alors prévue pour un coût total de 195 460 € répartis entre la commune (8 384 €), la Communauté urbaine (8 384 €), l’État (55 796 €), l’OPAC du Rhône (12 958 €) et un Prêt Projet Urbain (PPU) de 73 937 €. Cette tranche est encore en cours de travaux, ce qui explique le peu d’informations disponibles.

La méthode est identique pour toutes les autres UC. La commune profite des réaménagements du cadre urbanistique pour agir sur le tissu économique local afin de le modeler dans le sens qui correspond aux besoins du quartier pour qu’il se développe harmonieusement. Un regroupement des acteurs de l’emploi et de l’insertion est, par exemple, opéré, à cette occasion, dans l’UC 1. Si cela a été vécu comme quelque chose de très positif lors de la réalisation, il devient de plus en plus difficile à la commune de maintenir un pôle uni, les dysfonctionnements sociaux lourds que connaît l’immeuble encourageant les acteurs à partir pour des locaux plus tranquilles. 

La résolution des problèmes de sécurité est ainsi une des premières préoccupations des autorités locales sur le quartier. La rénovation apparaît alors comme la première étape, nécessaire mais non suffisante à une nette amélioration. Le remplissage et l’amélioration de la vie dans le quartier doivent suivre rapidement afin que l’OPAC puisse opérer un rapide retour sur investissement (encaissement des loyers) et que la commune puisse promouvoir le développement économique du quartier.

La volonté communale de modéler le tissu économique local a généré la création d’une commission des projets économiques. « Regroupant des membres de la ville de Bron, des chambres consulaires, de l’OPAC, de l’équipe de maîtrise d’œuvre et de la SEFROM, la commission étudie la faisabilité de tous les projets qui lui sont soumis, en évitant l’installation d’entreprises concurrentielles… ». L’accord de la commission est nécessaire pour que l’entreprise obtienne un local « OPAC ». Le désir communal d’éviter toutes entreprises concurrentielles rend compte de la volonté d’action sur son tissu économique par la commune autant que de la dimension de sa vision. L’implantation des entreprises est réfléchie au niveau micro-local, l’absence de concurrence entre les nouveaux implantés ne pouvant pas relever d’une autre logique. Une limite aux velléités communales doit être apportée. L’implantation d’entreprises relève de la régulation du marché. Le choix politique doit être validé par le marché, ceci pouvant se faire à deux niveaux : soit immédiatement car les entreprises qui refusent de s’implanter ne peuvent pas être forcées, soit à moyen terme la pérennité économique de l’entreprise dépendant de ses capacités à s’imposer sur le marché de son choix.

L’importance des moyens mis en œuvre dès 1994 sur le quartier alors sur le déclin économique permet un réveil dès l’année 1996 (35 entreprises créées ou transférées), confirmé en 1997 (de nouveau 35 entreprises créées ou transférées). Si l’impact de la ZRU se fait moins ressentir à Parilly qu’à Terraillon, sans doute est-ce parce qu’au-delà de la différence de réserves foncières largement défavorable à Parilly, le quartier avait déjà fait l’objet d’une politique active de valorisation économique, la ZRU venant en quelque sorte se surajouter à un dispositif déjà bien avancé. Elle ne peut dans ces conditions avoir un effet de levier très important, de nombreuses actions agissant déjà sur ce levier dont les capacités de mouvement ne sont pas si amples que cela.

La multiplicité des acteurs-partenaires dans le cadre de cette politique témoigne de la spécificité du développement endogène par rapport au développement exogène. Dans le cadre du premier, la commune doit agir de concert avec un nombre plus important d’acteurs dont les logiques ne coïncident pas forcément. Articuler les actions de l’OPAC et des entreprises d’insertion pour la fourniture de porteurs de projet en fonction des attentes communales relève d’un autre type d’exercice que la gestion d’une SEM pour la réalisation d’une zone d’activités. Le concept de gouvernance trouve à se vérifier dans ce volet du développement économique. La commune n’est plus en position de décideur monopolistique sur son territoire, sorte de démiurge disposant des moyens et de la légitimité et pouvant, de ce fait, imposer son point de vue. La dépendance par rapport aux acteurs privés est alors différente de celle inhérente au développement exogène mais toute aussi réelle. Lors de l’accueil d’entreprises, la commune dépend de leur implantation ou non, mais son action – l’aménagement de la zone – ne dépend que d’elle-même (ou plutôt des autorités communales et intercommunales) alors que dans le cadre de l’action sur le cadre urbain la décision de la commune dépend largement de sa capacité à mettre en œuvre une mesure dans laquelle se retrouvent des acteurs aux logiques très différentes. Elle ne peut donc pas agir à sa guise, mais doit prendre en compte une série d’intérêts privés qu’elle va devoir ajuster à l’intérêt public local. L’action à Parilly éclaire d’ailleurs bien cet impératif. 

2 – L’action sur les voiries à Terraillon

À Terraillon, la commune ne trouve pas un acteur unique pour agir de concert sur le cadre urbain. Son action portera alors sur des domaines plus classiques et relevant directement de ses compétences : la voirie et le réaménagement d’un espace commercial, après une modification de la voirie.

Le Centre commercial Plein Ciel Bellevue, situé le long de l’avenue Pierre Brossolette, était agencé de façon particulière. Les magasins le composant se trouvaient alignés en pied d’immeuble autour d’une place recouverte d’auvents. Le « U » dessiné par les immeubles ne laissait pas passer beaucoup de lumière et était très peu attractif, des problèmes de sécurité étant apparus. Une action a semblé nécessaire pour conserver les commerces encore in situ, des déménagements étant de plus en plus envisagés. La commune, en partenariat avec la Grand Lyon, songe dans le cadre du programme communautaire URBAN, à une requalification du centre commercial : il s’agirait de positionner en bord de rue les commerces situés initialement dans le « U », puis, dans un second temps, de casser les locaux vacants afin de « créer de l’aération » (M. Foucha). Le transfert des commerces s’est déroulé en 1998, l’opération coûtant 6,9 M€. Deux millions ont été pris en charge par le programme URBAN dans le cadre de son axe 1 portant sur la requalification de dix centres commerciaux de proximité et de son axe 2 relatif au renforcement du développement économique autour des centres commerciaux. L’État a contribué à hauteur de 500 000 €, la Communauté urbaine et la commune payant 2,2 M€ chacune.

Contrairement à l’action entreprise à Parilly, les opérations réalisées à Terraillon sont exclusivement publiques et relèvent d’un partenariat classique entre les trois principaux acteurs publics de l’agglomération. L’obtention des financements européens vient faciliter la réalisation d’une opération, dont elle accentue l’importance.

Parallèlement à l’action sur le centre commercial, le réaménagement du centre du quartier est entrepris en 1997 et réalisé en 1998. La place Jean Moulin et ses alentours font l’objet de travaux afin d’améliorer leur attractivité. Les rues Brossolette, Lessivas et Pergaud sont réaménagées : des trottoirs sont créés ainsi que des caniveaux, le mobilier urbain est rénové et les enrobés sont refaits. La place Jean Moulin fait également l’objet de travaux pendant toute l’année 1998. La maîtrise d’œuvre est partagée entre la commune et la communauté urbaine à titre exceptionnel pour l’ensemble des travaux. Un financement partenarial est organisé, réparti pour la phase 1 entre le programme communautaire URBAN (0,152 M€, soit 1 MF), l’État (76 000 €, soit 0,5 MF), la commune et la communauté urbaine (0,168 M€, soit 1,1 MF chacune). La première phase des travaux consiste en l’installation de réseaux pour l’arrosage automatique, la récupération des eaux de pluies, l’éclairage public et le branchement électrique des forains au mois de mai, la pose de parties en béton et de dalles de granit en juillet, l’installation des réseaux de télécommunication en août et la préparation des fosses pour les arbres puis la plantation de ces mêmes arbres en septembre et octobre. Outre « apporter le centre de quartier agréable et commode dont nous [la population] avons besoin », ces travaux sont destinés à faciliter l’organisation du marché et à attirer un nombre plus important de forains. Les marchés sont en effet un moyen privilégié d’appropriation du territoire par la population. Lieu de rencontre, d’échanges, de vie, un marché important donne l’image d’une commune dynamique et propose une alternative aux grandes surfaces très prisée par les habitants. De plus, quand le marché n’a pas lieu, la place sert de parking pour les personnes se rendant dans les commerces alentours (notamment le centre commercial Plein Ciel Bellevue). Un travail sur le stationnement a été entrepris sur tout le territoire communal. Après les travaux liés au passage du tramway, il a été mis en œuvre un système de disque européen afin d’éviter les voitures ventouses et faciliter l’accès aux magasins de la commune.

Une action sur le cadre urbain et sur les règles de stationnement tente de modifier favorablement l’accessibilité du site et de le rendre plus attractif. La commune agit ainsi plus traditionnellement sans que les mesures ne semblent avoir un rapport direct avec le développement économique. Or, il apparaît manifestement que l’attractivité économique du territoire sort renforcée de la série de travaux : facilité d’accès tant aux commerces qu’au marché forain, amélioration de l’environnement de ce dernier, la commune cherche à améliorer le cadre interne. 

Les mêmes logiques sont perceptibles dans les mesures prises pour améliorer la situation des deux ZRU brondillantes. Les différences d’environnement ne permettant pas une action de même type, la commune adapte son mode opératoire (interaction avec les acteurs privés ou plus traditionnellement avec d’autres acteurs publics) à la situation sur laquelle elle intervient. Le développement endogène s’avère plus complexe que son pendant exogène : les modalités d’actions sont plus variées car les possibilités de réelle influence sans doute moins importantes et perçues plus directement par la population. Le dysfonctionnement d’une zone d’activités est dommageable pour la commune mais l’absence de commerces de proximité est directement ressentie par la population, même si les incidences en termes fiscaux sont de moindre importance. Le développement endogène offre cette particularité de mettre les autorités communales en relation, beaucoup plus directe, avec la population. L’action du pouvoir politique est jaugée, jugée à l’aune de la vie quotidienne, qui se trouve en décalage avec le temps de l’action politique, qui est un temps de moyen et de long termes. Agissant selon une finalité introvertie, la commune doit trouver en elle-même sa rationalité de fonctionnement, qui justifiera la lenteur du processus. Bron semble l’avoir découverte car l’ampleur des travaux réalisés en un laps de temps relativement bref, et l’implantation d’un nombre important d’entreprises permettent à la population d’apprécier les résultats. La réélection de l’équipe municipale en 2001 peut ainsi être interprétée comme un satisfecit délivré à l’équipe municipale par ses administrés.

Rillieux-la-Pape a entrepris le même type de politique, il convient à présent de l’analyser. Une comparaison devrait ensuite être possible.

		§ 2 – Rillieux-la-Pape, la rénovation du quartier Ville nouvelle

La rénovation du quartier Ville nouvelle s’oriente selon deux principaux axes : une politique de changement d’usage a été menée avec beaucoup moins de réussite qu’à Bron ; la requalification des centres commerciaux a été plus aboutie.

L’origine de la politique de changement d’usage se trouve dans le projet de Charte de développement économique. L’idée germe ainsi à partir d’un triple constat : « la Ville Nouvelle de Rillieux-la-Pape a été retenue dans le Pacte de Relance en Zone de Redynamisation Urbaine (ZRU) » ; « les bailleurs sociaux rencontrent des difficultés pour louer les logements situés en pied d’immeuble » et « il existe un potentiel d’entreprises qui souhaitent s’implanter dans la Ville Nouvelle sans trouver de locaux conformes à leurs caractéristiques ». Partant de là, la commune désire se positionner en producteur de locaux comme nous l’avons déjà mentionné.

L’objectif des transformations d’usage consiste alors à développer une offre nouvelle représentant 10 % de la surface du parc bureaux de la Ville nouvelle, soit 600 m². Ce développement s’effectue sur les immeubles appartenant à Rhône Logis (67-75 avenue de l’Europe) et ceux de l’OPAC de l’Ain (1-3 rue Jacques Prévert). Notons déjà que l’objectif initial ne sera pas atteint, Rhône Logis ayant requalifié environ 150 m² de locaux et l’OPAC entre 100 et 200 m². L’opération atteindrait ainsi la moitié du but fixé, ce qui semble assez proche de la réalité observée in fine. Face à cet échec, la méthode employée peut être analysée de manière critique. « Le bailleur qui souhaite faire de la transformation d’usage devra faire une demande auprès du service habitat de la DDE. Cette demande devra être accompagnée de l’accord du Maire ». Trois types d’aides sont accordés dans le cadre de cette opération. Les aides à l’investissement pour la réalisation des travaux sont financées à hauteur de 25 % du coût HT par le programme communautaire URBAN, par l’État pour 20 % du coût des travaux HT pour des activités de services et 35 % pour des activités marchandes. La Communauté urbaine se charge de 30 à 40 % du coût HT, le reste de la somme est partagé entre la commune et les bailleurs sociaux.

Un dispositif de garantie de loyer en cas de vacance est mis en œuvre. La commune et le Grand Lyon interviennent chacun à hauteur de 40 % du montant du loyer annuel à partir du troisième mois de vacance. Les 20 % restant sont à la charge du bailleur. 

Troisième axe, des mesures pour stimuler la demande et accélérer le rythme de commercialisation des locaux ont été prises : une structure d’aide à la création d’entreprises financée par le PIC URBAN et le contrat de ville doit voir le jour. Il n’en est rien au moment de la rédaction de ce travail, et ce bien que le conseil municipal se soit prononcé favorablement à la création de cette structure et ait lancé une consultation pour une opération de ce type en 1998. Un fichier de recensement des locaux vacants a été créé et est géré par le service économique. En complément de cet axe, une mission de mise à jour trimestrielle des locaux vacants du quartier Ville Nouvelle avait été confiée au PACT ARIM et financée par la Communauté urbaine en 1999. Elle n’a pas été renouvelée en 2000. L’accueil et l’orientation des demandes sont pris en charge par le service économique.

Le bilan en avril 2001 se résume à 4 entreprises et une association accueillies dans les locaux de Rhône Logis et 2 sociétés implantées dans les locaux de l’OPAC. Il restait en avril 2002 100 m² de locaux à commercialiser au 3 rue Jacques Prévert. Vingt-deux emplois ont été créés. Outre l’aspect quantitatif, les réactions des bailleurs au terme de l’opération sont plus inquiétantes pour la commune. Ni Rhône Logis, ni l’OPAC de l’Ain ne souhaitent poursuivre ce genre d’opération bien que « la commune pousse les bailleurs à développer des opérations blanches de bureaux de manière à disposer d’un stock permanent de locaux ». Le bilan paraît ainsi globalement négatif et des différences apparaissent avec Bron. L’ensemble de ces mesures semble pourtant former un tout assez cohérent, et l’on y retrouve les principaux axes de ce type d’opérations. La gestion des porteurs de projets est également prise en charge par le service économique de Bron ou par celui de Vaulx-en-Velin, les dispositifs de soutien existent également dans les deux autres communes. Comment peut-on alors analyser les différences de résultats ? 

Deux grandes séries d’explication peuvent être dégagées. Tout d’abord, l’articulation de la mesure diffère entre Bron et Rillieux-la-Pape. La première fait de la politique de changement d’usage un élément d’économie sociale, en ce sens que l’accueil s’oriente vers des porteurs de projet fragilisés socialement (anciens chômeurs, allocataires RMI…). Elle reste dans une logique curative de politique de la ville : la ZRU permet de tirer le quartier vers le haut principalement – mais non exclusivement – grâce à ses ressources endogènes. Les habitants sont alors doublement bénéficiaires des activités économiques implantées : activités créées par eux, elles sont utilisées par le quartier. La commune de Rillieux-la-Pape au contraire s’est orientée délibérément dans l’accueil de bureaux, ce qui sous-tend l’ouverture du quartier sur l’environnement extérieur. Or, l’implantation des bureaux reste concentrée sur des territoires reconnus pour cela, et il était très difficile de casser la sectorialité et l’image portées par la Ville nouvelle. Les autorités communales souhaitaient dans un premier temps le classement ZFU ; si elles l’avaient obtenue, leur orientation stratégique aurait pu fonctionner : les mesures fiscales importantes, la médiatisation dont elles ont fait l’objet permet aux entreprises désireuses de s’implanter sur le territoire bénéficiaire de la zone franche de dépasser les a priori dont celui-ci est porteur. Les ZRU ne bénéficient pas de cette aura et les résultats obtenus grâce aux orientations choisies par la commune sont là pour le rappeler. D’autant plus que cette erreur d’appréciation de l’environnement a été accentuée par une erreur stratégique. 

Le principe directeur de la mesure tient en une phrase : « Le bailleur qui souhaite faire de la transformation d’usage devra faire une demande [c’est nous qui soulignons] auprès du service habitat de la DDE ». La commune ne s’impose pas comme le vecteur de la politique, une place première est laissée aux considérations des bailleurs, reléguant les considérations communales (d’intérêt général) au second rang. Si la gouvernance urbaine impose de ménager ses partenaires pour les inciter à poursuivre un partenariat dans lequel ils ne se sentent pas aliénés, l’absence d’encadrement aboutit à une non-politique. Le pouvoir communal n’a pas su organiser la direction des différents intervenants locaux, et offre un très bon exemple de gouvernance molle. Si l’on dépasse le cadre de la charte, qui n’a qu’une valeur indicative et ne bénéficie d’aucune portée juridique contraignante, il est remarquable qu’aucune convention n’ait été signée pour organiser le partenariat avec les bailleurs sociaux. D’ailleurs, l’OPAC de l’Ain réalise seul les changements d’usage et n’a reçu pour ce faire aucune subvention. Malgré une étude qui confirme le pouvoir politique sur le potentiel de développement de la ZRU rilliarde, rien n’en découle. La commune paraît ainsi être passée au travers d’un environnement réel et de potentialités de développement importantes.

Le sentiment d’inefficacité perce d’ailleurs en fin de période d’analyse. « [Si] la délégation interministérielle à la ville a constaté la difficulté rencontrée par les habitants des zones classées en ZUS, pour l’appui et la mise en œuvre de moyens pour la création de projets économiques [ ;] notre ville nouvelle n’échappe pas à cet état de fait : les aides à la création d’entreprises sont peu mobilisées, les projets de transformation d’usage de logements vides avancent au ralenti [c’est nous qui soulignons], l’appui et l’accompagnement des porteurs de projets sont relativement faibles ». Un parallèle avec Bron, et dans une certaine mesure avec Vaulx-en-Velin, montre bien les différences : dans tous les secteurs que Bron a agencés entre eux pour insérer fortement les changements d’usage et les aspects socio-économiques, Rillieux-la-Pape n’a pas fait de même et n’a pas obtenu de résultats tangibles. L’accueil de 6 entreprises en 4 ans révèle toute la déficience de la stratégie retenue et de sa mise en œuvre. Un poste d’agent de développement économique a d’ailleurs être créé par le Conseil municipal, la commune rencontrant quelques difficultés à le recruter.

Parallèlement une politique de restructuration des centres commerciaux de la commune est entreprise. Cette politique débute en 1996 par le financement par la commune et la Communauté urbaine d’une étude portant sur une appréhension globale de l’activité commerciale de Rillieux-la-Pape, afin de la réorganiser entre les différents quartiers. Suite à cela, une convention de co-financement est signée avec la Communauté urbaine pour la restructuration des centres commerciaux des quartiers Ville nouvelle et des Verchères. Les espaces extérieurs sont réaménagés à partir de 1999 afin d’accroître l’accessibilité des sites et d’augmenter leur attractivité, le Grand Lyon bénéficiant de la maîtrise d’ouvrage. Ces opérations, encore en cours, sont effectuées en partenariat avec le programme européen URBAN, l’État, la commune et la communauté urbaine. Il s’agit de travaux dont le montant financier donne l’ampleur. La requalification du centre commercial du quartier des Verchères s’élève ainsi à 0,948 M€ (6 224 718 F), répartis entre les différents partenaires, URBAN (61 000 €, 400 000 F), l’État et la commune (152 000 €, soit 1 MF chacun) et le Grand Lyon (583 000 €, soit 3 824 718 F). Il s’agit d’opérations classiques de partenariat afin d’agir sur le cadre urbain et sur l’attractivité du site.

Les opérations de requalification des centres commerciaux ont été renforcées par « diverses missions d’accompagnement ». Les actions sur le cadre sont ainsi complétées par des mesures d’animation territoriale. Quatorze jours « animation – promotion » des centres commerciaux ont été financés par la mairie à hauteur de 1 800 € (12 000 F) pendant l’année 2000 afin de revitaliser la vie des quartiers et de tenter d’accroître la zone de chalandise. Cette opération s’est effectuée en partenariat avec les Chambres consulaires. Un soutien individuel aux commerçants a été mis en œuvre pendant l’année 2000, prenant deux formes distinctes. Un audit de 15 commerces, à raison de 2 jours et demi par chaland, a été réalisé afin de les aider à parfaire leur activité commerciale et appréhender leur potentiel de développement. Suite à cela, les 15 commerces pouvaient bénéficier d’un conseil individuel pendant une période d’un an. Pour cette dernière opération, les participants devaient contribuer personnellement à hauteur de 152 € (1000 F) pour une prestation d’un montant total de 2287 € (15 000 F). Ce type d’opération est porteur mais les résultats sont très inégaux : les commerçants n’appliquent en effet pas toujours les conseils qu’ils reçoivent. Les opérations de soutien à l’activité économique fonctionnent mieux que les changements d’usage, la commune donnant l’impression d’être plus à l’aise dans le cadre d’actions plus traditionnelles.

Le soutien aux activités économiques de Rillieux-la-Pape et Bron est dual même s’il relève d’une action sur le cadre urbain. Les deux communes étaient confrontées à un cadre préexistant vétuste sur lequel elles ont entrepris des changements. Vaulx-en-Velin doit faire face à une autre difficulté : l’absence de centre-ville, et partant la difficulté d’articuler les différents pôles commerciaux. L’éligibilité au fonds d’intervention pour la sauvegarde de l’artisanat et du commerce (FISAC), et l’accélération du Grand Projet de Ville vont lancer et soutenir l’action vaudaise en faveur des activités économiques de centre-ville.

	Section II – Vaulx-en-Velin, sa politique commerciale et l’émergence d’un nouveau centre-ville

L’action vaudaise en faveur des commerces et de l’activité économique de centre-ville peut être présentée en trois points. Un bref rappel historique témoignera de l’évolution du contexte communal (§ 1), et de la mise en œuvre progressive d’une véritable politique de soutien aux commerces (la commune profitant de son éligibilité au FISAC) (§ 2). Enfin, la création quasiment ex nihilo d’un centre-ville permettra d’aborder les difficultés que rencontre une commune qui désire accueillir des commerces (§ 3).

§ 1 – L’évolution de la situation commerciale communale

Les années quatre-vingt sont marquées par l’importance du pôle commercial du Grand-Vire, au sein duquel l’hypermarché Auchan joue le rôle moteur. La zone de chalandise de la commune s’étend alors sur Bron, Décines-Charpieu et Villeurbanne ; ce vaste périmètre ne sera jamais plus atteint pour la commune. Cependant, les problèmes de délinquance (vols principalement) et l’ouverture d’un autre supermarché sur la commune, Continent en 1988, provoquent une forte régression de l’activité du Grand-Vire. Ce déclin profite, outre la zone commerciale de Vaulx-Sud, aux commerces du Mas du Taureau qui s’affirme progressivement comme un centre inter-quartier dont le marché forain draine des populations provenant de l’ensemble du territoire communal. « De manière générale, de 1981 à 1988, le secteur commercial vaudais a subi une hausse de 21 % du nombre de ses services et commerces, essor constant à partir de 1985 », Auchan et Continent ayant joué les locomotives. La croissance des activités commerciales engendre parallèlement l’augmentation des emplois, le taux de salariés du secteur commercial augmentant de 42 %.

Au début des années quatre-vingt-dix, Vaulx-en-Velin se place en troisième position des pôles commerciaux de l’Est lyonnais concernant les ventes alimentaires. Ainsi, viennent s’implanter à la fin des années quatre-vingt (1989) deux moyennes surfaces supplémentaires, Intermarché et Lidl. Les quatre grandes surfaces de la commune embauchent alors 90 % des personnes du secteur commercial et représentent 76 % du chiffre d’affaire commercial de la commune (contre 59 % au niveau régional), signifiant bien l’importance de ce type de commerce à Vaulx-en-Velin. La zone de chalandise se maintient jusqu’en 1992/1993, malgré le départ de deux des quatre enseignes. Les habitants commencent, dès le début des années quatre-vingt dix, à quitter le territoire communal pour faire leurs courses alimentaires, au profit d’Auchan St Priest principalement. L’offre du supermarché Auchan se réduit au fur et à mesure que les clients quittent l’établissement, l’atmosphère de la galerie commerciale étant de plus en plus délétère. L’exemple de ce magasin est intéressant pour illustrer le déclin rapide d’une boutique qui fonctionnait bien. Il rend compte du cercle vicieux qui s’installe : les premiers incidents font que les clients commencent à déserter les rayons, donnant l’impression d’un magasin de plus en plus en déshérence. Celui-ci n’a alors plus les moyens de rétablir la situation difficile liée aux vols, l’absence de client devenant criante d’un point de vue économique, ce qui alimente la baisse des produits proposés, les clients désertant un peu plus le magasin, etc. Le départ définitif de l’enseigne a lieu en 1992, ce qui laisse le quartier central de la commune sans commerce alimentaire et sans son principal facteur de dynamisme commercial. La galerie marchande périclitera ainsi jusqu’à sa fermeture consécutive au projet de création d’un véritable centre-ville. « Le départ d’Auchan génère une crise dans le commerce local. Vaulx-ZUP perd alors la moitié de son attractivité avec la fermeture croissante des grandes enseignes et petits commerces du Grand-Vire ».

Paradoxalement, le déclin, puis le départ d’Auchan, ne signifie pas une baisse de l’activité commerciale communale car le supermarché Continent connaît une hausse d’activité importante, tout comme les marchés forains. La commune se constitue, toutefois, de moins en moins comme une zone de chalandise attractive, et fournit des clients aux grandes surfaces des communes alentours. Le commerce alimentaire s’effondre.

Le lancement de la ZAC du Centre-ville en 1993 s’inscrit dans ce contexte de perte d’attractivité du territoire communal et de son tissu commercial. La construction de nouveaux locaux résidentiels, l’ouverture du lycée d’enseignement général à Vaulx-en-Velin en 1995, puis l’inauguration du supermarché Casino en 1997 sont les premiers facteurs du renouveau territorial communal. L’espoir d’un gain substantiel d’attractivité commerciale est accentué par le passage sous enseigne Carrefour du magasin Continent, conséquence de la fusion entre Promodès et le groupe Carrefour. Les autorités municipales initient dans le même temps, grâce à l’élection au fonds FISAC, une politique de soutien actif, ayant compris que la régénérescence du tissu commercial ne s’opérerait pas sui generis. Le but est de renverser la tendance qui veut que les vaudais aillent faire leurs courses ailleurs : fidéliser la population en améliorant la qualité et la quantité de l’offre est la première étape, attirer les populations des communes voisines la seconde. L’ensemble de ces mesures vise à améliorer l’image très dégradée de la commune en matière d’offre commerciale ; la venue de personnes dans des commerces agréables et dans un centre-ville vivant devrait permettre pour la mairie de changer l’image très négative que véhicule encore la commune.

Au terme de ce bilan, il convient de présenter la situation communale pendant la période d’étude et notamment à son terme. Outre les cinq marchés forains (Mas du Taureau, Village, Écoin-Thibaude, Cavellini, Puces) que 60 % de la population déclare fréquenter, le tissu commercial est éclaté en 12 pôles commerciaux, caractérisables selon quatre types différents :

-	Le pôle intercommunal : les Sept Chemins (Carrefour et la zone commerciale alentour, la ZAC Roosevelt) ;
-	Les pôles inter-quartiers : Mas du Taureau, Grand-Vire (nouveau centre-ville) ;
-	Les pôles de quartiers : Grappinière, Salengro ;
-	Les noyaux de quartiers : Dimitrov, Teste/Cuzin, Genas, Garibaldi, Cachin, Rougé/Hugo. 

L’éclatement engendre une situation concurrentielle, source de déséquilibres territoriaux. Pour y remédier les autorités municipales ont cherché à mettre en place une politique de régulation, qui devrait permettre un développement plus harmonieux. La prise en compte est récente, 1997. La récurrence avec laquelle cette date revient conduit à y voir une charnière dans la stratégie vaudaise. Elle donne l’impression que la zone franche urbaine a été une sorte de déclic local, même si la ZAC du centre-ville plonge ses racines 4 années auparavant. Les véritables travaux ne débutèrent, d’ailleurs, qu’au cours de l’hiver 1996-1997. Si le recul historique manque encore pour prendre la pleine mesure de la charnière de 1997, il semble que le fait qu’on la retrouve à l’origine ou au moment de l’accélération des mesures n’est pas anodin. Vaulx-en-Velin semble ainsi représenter ce type de commune pour laquelle la logique du Pacte de relance pour la ville a été bénéfique ; toutefois, l’avenir, seul, le dira. 

La politique commerciale présente deux volets principaux : d’une part, le maintien des commerces de proximité et le développement équilibré du territoire communal en adéquation avec ses commerces ; d’autre part, le développement économique et commercial du nouveau centre-ville.

§ 2 – Le développement des commerces de proximité

L’urbanisation intensive et rapide de la ZUP de Vaulx-en-Velin (Nord et Sud) pendant les « Trente Glorieuses » n’a laissé que peu de place pour les commerces de proximité. La volonté d’adapter la ville à l’ère industrielle a conduit une génération d’urbanistes et d’architectes à rationaliser l’utilisation du territoire. « L’idée de base de cette rationalisation consistait à découper la ville en zones organisées autour de fonctions précises : le travail, le repos, le loisir, la consommation trouvaient chacun leur espace ». De plus, l’urbanisation s’est principalement faite à partir du couple « automobile-hypermarché » laissant les territoires d’habitation commercialement amorphes. Les autorités ont toutefois progressivement pris conscience que le maintien des commerces de proximité était vital pour le tissu urbain.

Le conseiller municipal délégué au Conseil de Développement, au Commerce et à l’Artisanat, M. Touleron, résume l’intérêt politique pour la revitalisation commerciale sous la forme d’une quasi-équation. Pour l’équipe municipale, le développement commercial est générateur de développement social, en ce sens qu’il est créateur de lien dans le quartier. Les habitants, fréquentant la même épicerie apprennent à se connaître autant qu’ils se mettent à posséder (et apprécier) leur quartier. L’appropriation du territoire et le bien-être que l’on peut y ressentir, la considération que l’on attend des élites politiques se trouvent finaliser dans le maintien d’un commerce de proximité dynamique. Les relations et le contexte social s’améliorent créant de la socialisation. Une fois enclenché, ce développement social va promouvoir le développement urbain. Les populations, plus à l’aise dans leur quartier, peuvent (re)découvrir la commune. Pour éclairer ce mécanisme, il peut être utile de prendre la typologie des commerces citée plus haut. L’appropriation du territoire commercial communal débute par l’utilisation du « noyau de quartier » et du « pôle de quartier », ce qui permet les premiers pas de socialisation commerciale. Une fois accomplis, il devient plus aisé de se rendre aux pôles inter-quartiers ou intercommunal, car les déplacements ne sont plus subis mais entrent dans une logique d’usage de l’appareil commercial communal. Il devient alors logique que les pôles commerciaux soient articulés entre eux à l’échelle communale, ce qui devrait mettre fin à la situation concurrentielle constatée.

Le maintien des activités économiques commerciales, extrêmement important dans la vie quotidienne des habitants, semble consubstantiel à la ville. Les autorités locales doivent prendre des mesures de soutien et d’animation à la vie commerciale locale quand celle-ci stagne ou dépérit. La valorisation territoriale prend alors les formes d’opérations de fidélisation en direction des commerçants et des habitants.

La commune a ainsi mis en œuvre à partir de 1997 une politique de partenariat avec les associations de commerçants. Les quinzaines commerciales ou événements ponctuels sont soutenus par la commune, non pas directement, mais par des aides indirectes diverses allant du prêt d’un podium aux encarts de publicité dans le magazine municipal Vaulx Mag. Ces aides viennent s’ajouter aux subventions annuelles versées par la ville au titre du soutien à la vie associative. Elles étaient d’un montant d’environ 8 000 à 10 000 € pour 1998 et 1999. La commune n’a pas le choix de sa politique de soutien aux commerces, car les aides directes sont prohibées. L’animation territoriale est ainsi le principal levier d’action directe sur le dynamisme du tissu économique. 

Il est singulier que 1997 apparaisse encore comme une date clef à travers le développement des associations de commerçants. Cette date apparaît-elle par le hasard du calendrier ou résulte-t-elle des orientations stratégiques de la commune ? L’implication municipale dans la régénérescence associative des petits commerces est apparue problématique. À cette question, deux réponses différentes furent apportées. Le service économique assure que les associations ont été créées « en toute indépendance » (Mme Andréani), la mairie ayant décidé après coup de les subventionner sans que le montant des subventions ne soit communicable, les services municipaux ne les connaissant même pas. Si l’indépendance de création est plausible, la méconnaissance des montants de subventions votées lors des séances publiques du Conseil municipal semble plus surprenante. C’est pourquoi, la vision du versant politique est apparue nécessaire. Selon l’élu en charge du dossier, il y a eu une « certaine implication de la mairie pour la création des associations de commerçants » (M. Touleron), les modalités exactes étant impossibles à établir. Il a toutefois précisé que le pouvoir politique demeure très prudent, même s’il est certain que la création de ces associations facilite le travail d’animation territoriale, le soutien à un partenaire associatif n’étant pas répertorié comme une aide au développement économique car la subvention n’est pas destinée à une entreprise. Par ce biais, la commune trouve un moyen d’action sur le développement économique sans les contraintes liées à la législation sur les aides, et ceci en toute légalité. L’action communale sur son territoire passe ainsi par des « Chevaux de Troie » associatifs dont la Ville peut se servir afin d’agir plus facilement dans des domaines pour lesquels la législation laisse peu de marges de manœuvre à l’échelon communal. Il n’est d’ailleurs pas insignifiant que l’on retrouve l’instrumentalisation des associations commerçantes dans les actions de deux des trois communes étudiées.

Courant 1999, Vaulx-en-Velin s’est portée candidate à l’élection au fonds FISAC dans le cadre de l’opération « Centre 2000 » . Ce fonds, issu d’une taxe sur les grandes surfaces, permet aux communes bénéficiaires de disposer d’une certaine somme pour (re)dynamiser le tissu commercial local. Les communes bénéficiaires sont éligibles pour trois sessions, le fonds étant renouvelé par tiers à la fin de chaque étape. L’initiative de candidater est communale, Vaulx-en-Velin trouvant dans cet apport financier le moyen d’accélérer l’analyse de la situation de la commune et de mettre les premières solutions en place. L’éligibilité au FISAC établit un partenariat entre la commune, les Chambres consulaires et les associations de commerçants. Les subventions sont versées par la Direction régionale pour le commerce et l’artisanat, ce qui implique un certain droit de regard étatique. La participation communale a ainsi pour première conséquence la nomination d’un chargé de développement commercial sur le territoire communal pour la durée de l’opération. Si l’engagement initial portait sur « 0,66 M€ (4,3 MF) […] sur lesquels la ville s’engage pour 0,228 M€ (1,3 MF) », il est impossible de connaître les montants utilisés dans le cadre du fonds, la commune se montrant très réticente car les opérations ne sont pas closes et le bilan de la première session n’est pas établi. 

La première session, qui a débuté avec six mois de retard, s’est déroulée de juillet 2000 à fin 2001. Elle a été marquée par la réalisation d’une étude sur l’identification des pôles commerciaux destinée à donner la vision la plus exhaustive possible du territoire. Une étude relative à la politique de communication nécessaire à l’identification des commerces par les utilisateurs a fait l’objet, fin 2001, d’un appel d’offre, pour désigner le cabinet qui s’en chargera. Quelques actions ont également eu lieu, notamment la proposition aux commerçants de formations complémentaires, le soutien à des opérations de quartiers réalisées par les associations de commerçants.

La deuxième session devrait permettre la réalisation d’une étude pour l’élaboration d’un plan d’occupation commerciale et artisanale « pour avoir un observatoire et une mémoire de ce qui se passe » (M. Touleron), en partenariat avec les chambres consulaires. Une étude de signalétique des commerces est également envisagée. Le FISAC se caractérise par les études dont il permet la réalisation, bien plus que par les actions menées avec son concours. La phase d’analyse est nécessaire pour initier une stratégie qui repose sur des indicateurs crédibles afin que la commune ne connaisse plus de problèmes du même type que ceux du remplissage des commerces de centre-ville à cause d’un écart important entre contexte d’étude et de réalisation. Le soutien parallèle à la réalisation d’un certain nombre d’opérations est nécessaire, les populations (commerçants et habitants) ne pouvant pas attendre 4 ans d’analyses alors que le quotidien est difficile. L’équilibre entre examen des difficultés et action est important, ne serait-ce que pour maintenir le contexte et éviter les dégradations environnementales qui feraient que la décision politique, bien que fondée rationnellement, ne serait plus en adéquation avec la demande sociale initiale et/ou actuelle, comme ce fut le cas dans le cadre du centre-ville.

§ 3 – L’activité économique du Centre-ville naissant

La ZAC du centre-ville, approuvée par l’arrêté préfectoral du 29 juillet 1994, est concédée à la SERL, à qui la commune vend le foncier nécessaire à la réalisation de la zone par une délibération du Conseil municipal du 12 juillet 1995. Tirant les leçons de l’histoire du quartier, il semble très tôt évident, que le projet ne sera économiquement viable qu’en présence d’une « locomotive » commerciale, de type supermarché de moyenne surface. Ce point est confirmé par les conseils fournis par Le Courrier des maires de septembre 2001 : « L’échec des galeries de centre-ville ou de quartier tient souvent à l’absence de locomotive, [c’est nous qui soulignons] enseigne connue et attirant une large clientèle. Un alignement de boutiques de 35 m² n’attire pas les chalands […] Jusqu’à une surface globale de 6 000 m², la locomotive sera obligatoirement une moyenne surface alimentaire qui occupera entre 1 000 et 3 000 m² […] les élus ne doivent pas toujours compter sur le seul marché pour attirer une telle enseigne ». Ces considérations a priori sont confirmées par le constat de M. Touleron : « Sans Casino, tout ferme ».

Les tractations entreprises par la mairie avec plusieurs enseignes nationales dès le départ d’Auchan, aboutissent finalement en 1996 : le groupe Casino décidant d’implanter une moyenne surface à Vaulx-en-Velin. Le Conseil municipal du 18 juin 1996 valide la réalisation du local d’accueil du supermarché, celle-ci étant confiée à la SAIEM et officialise la durée du bail du magasin, 6 ans. La commune doit investir 915 000 € (6 MF) sur 6 ans alors que Casino réalisera entre 1,52 et 1,83 M€ (10 à 12 MF) d’investissement dans le bâtiment. L’éligibilité zone franche urbaine a compté dans la venue du supermarché, l’opposition municipale rappelant, tout au long des débats, ses craintes d’effets d’aubaine. Vaulx-en-Velin n’a cependant pas vraiment le choix, l’aboutissement du projet et la valorisation du nouveau centre-ville passant obligatoirement par la venue d’une enseigne nationale. La stratégie est, à ce moment-là, extrêmement encadrée, la logique économique primant sur les considérations purement politiques. De cette première étape, et de sa réussite, dépendent les modalités futures de la réalisation du reste du centre-ville. Bien plus, le succès politique dépend de la réussite économique du projet. Condition sine qua non, le bon fonctionnement du supermarché n’est toutefois pas, à lui seul, suffisant pour assurer le décollage économique du quartier.

L’implantation de Casino peut jusqu’à présent être qualifiée de succès, un équilibre économique ayant été trouvé avec Carrefour. Les deux magasins ne jouent, en effet, pas le même rôle et s’avèrent plus complémentaires que concurrents. Casino remplit le rôle de l’épicerie quotidienne : «  la spécificité du magasin réside dans les petits paniers liés à la fréquentation quotidienne » (M. Touleron) alors que Carrefour demeure le lieu d’achats des loisirs et des courses alimentaires hebdomadaires, de quantité plus importante. Cette réussite témoigne de la possibilité d’un développement harmonieux du territoire, porté par deux piliers, dont l’essence concurrentielle a été réduite, si ce n’est annihilée.

Si l’implantation de Casino a été un succès, il n’en va pas de même pour le remplissage des commerces de centre-ville : sur 55 échoppes, 10 sont encore sans preneur. Le cas de la Poste est symptomatique des difficultés inhérentes à l’implantation de certaines entreprises, comme le rappelle la Cour des Comptes :

« Le transfert du bureau de poste de Vaulx-en-Velin du centre commercial du Grand-Vire, qui a été démoli, à un local en pied d’immeuble a constitué une opération longue et difficile, qui a mobilisé des crédits spécifiques du budget de la Ville pour un montant notable (0,41 M€ sur un coût total de 0,95 M€). Les négociations ont duré 23 mois, d’octobre 1997 à septembre 1999. 

La Poste n’a pas été associée aux premières réflexions concernant cette opération lourde de restructuration urbaine. Les négociations ont commencé en 1997 et ont rapidement achoppé sur le coût de l’opération, La Poste considérant que le financement ne devait pas lui incomber […] 

Des difficultés administratives ont compliqué le dossier : La Poste ne voulait pas saisir le contrôleur d’État, ce qui imposait que le prix d’acquisition fut inférieur à 0,38 M€, alors que la proposition était de 0,4 M€ (0,36 M€ pour les locaux + 0,04 M€ pour 6 garages). Les garages ont été pris en location, et acquis quelques mois plus tard. Un désaccord est apparu sur l’estimation faite par les domaines des locaux à acquérir et sur le prix de la location par La Poste à la commune de l’ancien bureau de poste, le loyer demandé par La Poste étant sensiblement supérieur à la valeur locative annuelle estimée par les domaines. 

Ainsi, la mise en œuvre des projets est parfois laborieuse du fait d’une absence de motivation des services, d’un souci financier qui conduit à substituer pour partie des crédits de la ville aux crédits de droit commun et de lourdeurs administratives pénalisantes ».

Si le cas de La Poste est particulier, il témoigne d’une réelle difficulté à faire implanter des acteurs économiques traditionnels. 

Le problème de la venue des entreprises commerciales relève d’une autre logique, les entreprises que les autorités municipales veulent attirer n’ayant pas le poids et l’importance stratégique d’un bureau de poste. Deux explications peuvent être données aux difficultés de remplissage. L’étude de faisabilité a été faite sur des critères qui n’étaient plus valides au moment de la mise en œuvre effective de la prospection des commerces. La lenteur du processus est donc due à « l’écart entre les conditions de prévision et de réalisation » (Mme Andréani). Ensuite, la commune recherche un certain type de commerces, « des commerces de type centre-ville et pas simplement des commerces de proximité » (M. Touleron), d’où un prix élevé. La lenteur du remplissage n’est pas liée à l’absence de demande, mais à la sélection opérée par la Ville pour créer un véritable centre-ville, sur le modèle des Gratte-Ciel. Dans cette optique, la commune a refusé l’implantation de nouveaux magasins « discount » qui donnent une mauvaise image (image d’une ville discount, d’une ville au rabais) pour les personnes ne connaissant pas la ville et qui la traversent. Les raisons des difficultés communales sont sans doute à la rencontre de ces deux raisons soulevées par les acteurs rencontrés. Une mauvaise prospective et une certaine vision de l’excellence se conjuguent pour ralentir l’implantation des commerces. Cette situation peut sembler paradoxale à au moins un titre. Vaulx-en-Velin n’est pas un territoire naturellement attractif, ce qui implique que peu d’entreprises, si elles ont le choix, sont désireuses de venir s’implanter sur la commune. Or, la pratique d’un prix élevé destiné à renvoyer l’image d’un territoire fort a tendance à freiner, encore un peu plus, des entreprises déjà réticentes à des prix normaux, voire faibles. En ce sens, les prix pratiqués par Vaulx-en-Velin ne correspondent pas au prix du marché. Pour le même montant, les entreprises préfèreront aller dans un endroit mieux réputé, connaissant moins de difficultés. Le maintien artificiel à des prix élevés illustre l’oubli par la commune qu’elle intervient sur un marché et doit se plier au fonctionnement normal de cet environnement, sous peine de ne pas parvenir à rencontrer l’offre.

La vision de l’excellence portée par la mairie est ambitieuse, mais pas vraiment en adéquation avec la situation actuelle de la commune. Outre la non-prise en considération des réalités économiques, le problème réside également dans le fait que cette réorganisation interne du territoire communal est autant destinée à l’environnement extérieur qu’aux habitants. L’image est le problème principal de Vaulx-en-Velin par rapport à l’extérieur de la commune, le nouveau centre-ville devant donner une nouvelle image d’un nouveau Vaulx-en-Velin, comme le Parc du Chêne signifiât en 1989 un nouveau Bron. Vu la situation actuelle de la commune, une telle stratégie donne l’impression de ne pas prendre en considération le territoire sur lequel elle s’applique. La seule action sur les commerces dans le centre-ville, sans tenir compte du fait que « Vaulx-en-Velin est une île » (M. Touleron) semble difficilement porteuse, en ce sens que la zone de chalandise de la commune est restreinte et qu’il n’y a que très peu de passage de personnes extérieures à la commune dans le centre-ville. La nouvelle image ne sera pas véhiculée à travers l’agglomération, par des travailleurs séduits par le cadre de travail qui leur est proposé. Ici aussi, la différence apparaît avec le Parc du Chêne ; situé en bordure de Bron et embauchant de nombreuses personnes de l’agglomération, il donne à voir une certaine image qui peut être charriée. A contrario, le centre-ville de Bron ne capte que peu des flux importants qui le traversent, l’image véhiculée par les gens n’ayant rien à voir avec la réalité. 

Si le travail sur l’image effectué par la mairie est nécessaire tant Vaulx-en-Velin garde mauvaise presse, il ne semble pas prendre en considération tous les facteurs sur lesquels, autant que dans le cadre desquels, il intervient, notamment le problème de l’insularité de la commune. En transformant une mesure destinée à la population – l’amélioration des commerces locaux répond à de véritables besoins et dispose d’un véritable potentiel – en une politique d’image, les autorités locales prennent le risque de s’éloigner de la véritable valorisation territoriale, omettant que le développement (économique) local s’appuie sur les populations résidentes, car elles sont à la fois les premières bénéficiaires et les premiers vecteurs des améliorations territoriales. L’orientation exagérée vers l’environnement extérieur au détriment des bases fondamentales pourrait bien transformer la commune, dont l’image aura pourtant été revalorisée, en colosse aux pieds d’argile, les composantes endogènes du développement ayant été sacrifiées au profit de l’apparat nécessaire au développement exogène.

Chapitre II 
Économie sociale et redéfinition du cadre législatif et institutionnel

Pour permettre un véritable développement local, les activités économiques doivent être reliées à leur environnement social ; l’insertion de l’action économique dans un cadre plus large permet de restituer sa place à ce domaine. Une tendance générale à la sacralisation de l’activité économique, pour elle-même, sous l’influence des idées libérales, néglige le fait que si l’intervention publique en matière économique prend de plus en plus souvent la forme du comportement des acteurs privés, elle relève bien souvent d’une autre approche. L’économie se fait l’instrument de recherche du bien-être général. Les pratiques rencontrées sont sans équivoque : l’accompagnement de l’économique par des considérations sociales est la condition sine qua non pour que la démarche communale soit comprise, voire soutenue, par la population. Si la création d’entreprises connaît un fort taux d’échec, elle n’en demeure pas moins une voie importante pour trouver son emploi. Loin d’être uniforme, cette utilisation révèle la perception qu’ont les acteurs de leur environnement et de leur possibilité d’action. S’affirme ainsi le degré d’autonomie communale dans l’utilisation de l’économie pour valoriser le territoire ; le développement endogène s’avère moins soumis à la concurrence, voire potentiellement créateur d'une synergie supra communale.

Les acteurs publics, conscients de cela et souhaitant favoriser l’initiative des personnes qui tentent quelque chose, organisent donc le soutien aux créateurs, notamment par la conception de « pépinières d’entreprises » (Section I). D’un autre côté, le rapport économie-société trouve une expression privilégiée dans l’utilisation communale des moyens d’intervention économique à sa disposition (Section II). 

	Section I – Le renouveau des pépinières d’entreprises

La première pépinière d’entreprises a été créée en 1979 à Evry, la mesure a ensuite été généralisée pendant les années quatre-vingt, connaissant son apogée au tournant quatre-vingt dix. Il s’agit d’organiser un local en différents lots, que la commune loue à prix réduit à de nouveaux créateurs d’entreprises. L’intérêt réside dans la fourniture de services bureautiques partagés et de conseils (gestion, droit, management, échanges d’expériences…), l’apport de services justifiant l’appellation. Trois grands types de pépinières peuvent être distingués. Les Hôtels d’entreprises proposent les services courants (secrétariat, standard téléphonique, photocopieuse…). La pépinière stricto sensu ajoute au premier dispositif un système de conseils pour les entreprises. La pépinière technologique offre les deux premiers types de mesures, auxquels s’ajoute un apport technologique pour la mise au point des nouveaux produits, des tests, la réalisation de prototypes et l’exploitation des brevets. Outre ces aspects empiriques, les pépinières d’entreprises ne font pas l’objet d’un cadre législatif et réglementaire spécifique

La création des pépinières est essentiellement d’origine communale, les communes intervenant en moyenne à 80 % de l’effort financier. Toutefois, ce genre de mesures connaît un affaiblissement à partir de 1990-1993, l’impact économique s’avérant difficilement quantifiable et la multiplication des projets ayant engendré une concurrence féroce. Après une période moins faste, le dispositif trouve une seconde jeunesse dans les quartiers difficiles de la politique de la ville, notamment à Vaulx-en-Velin où une pépinière classique a été créée (§ 1), alors que Bron propose une version hybride de cette notion (§ 2).

§ 1 – L’Espace Carco-pépinière d’entreprises (Vaulx-en-Velin)

La réalisation de la pépinière sera tout d’abord présentée (1) avant d’analyser son fonctionnement (2).

	1 – La création de la pépinière

La résidence étudiante, située rue Carco, à Vaulx-en-Velin, connaît à partir de 1995 des difficultés de remplissage, les étudiants du campus vaudais, situé à proximité, lui préférant de plus en plus le centre-ville de Lyon ou Villeurbanne. Face à cette désaffection, le propriétaire de l’immeuble, l’OPAC de Villeurbanne, veut détruire le bâtiment, ce que la mairie voit d’un mauvais œil. Elle propose alors une alternative au bailleur : elle veut en faire un local collectif. Le secrétaire général de mairie propose, dans le cadre de cette opération, de créer une pépinière destinée à accueillir les jeunes chercheurs sortant des écoles du campus de Vaulx-en-Velin, la commune manquant de locaux de bureaux et trouvant, à cette occasion, un moyen de drainer son potentiel intellectuel. L’OPAC accepte et conserve la maîtrise d’ouvrage (car il est toujours le propriétaire du bâtiment) ; il réalise les travaux de requalification de la résidence, un étage étant réservé à la pépinière, soit 300 m² dont 254 utiles divisés en 12 boxes d’entreprise d’une surface minimale de 16 m² et de deux boxes de 9 m².

L’idée de la création d’une pépinière trouve un écho favorable chez tous les acteurs économiques locaux. Le service économique y voit un moyen de plus d’utiliser la zone franche, le dispositif d’aide aux créateurs pouvant assez facilement être étendu aux membres de la pépinière. Les écoles du campus prennent vite conscience de l’opportunité : « la pépinière est perçue comme une possibilité de sortie potentielle pour les étudiants, car il existe peu d’immeubles de bureaux à Vaulx-en-Velin », la proximité du campus permettant de concevoir une pépinière technologique. La liaison entre le campus et la pépinière permet également son insertion dans la commune, celui-ci n’est plus alors une oasis posée à Vaulx-en-Velin, mais commence à faire corps avec le territoire. Une étude d’opportunité est réalisée entre octobre 2000 et janvier 2001. L’accent y est mis sur l’importance de ce projet dans la démarche technopolitaine vaudaise. « La création d’une pépinière d’entreprises à proximité du campus doterait le site technopolitain de Vaulx-en-Velin d’un atout supplémentaire avec des retombées positives (par exemple en matière de création d’emploi, de développement local) touchant tant le campus que la commune » . 

L’association « Espace Carco-Pépinière d’entreprises » est enregistrée à la préfecture en juin 2001. La forme associative est choisie par les partenaires car elle offre des avantages pour ce genre de projet. Elle est « mieux adaptée aux projets dont la finalité de rentabilité économique n’est pas centrale (même si elle peut être souhaitable) » et permet une plus grande transparence de fonctionnement grâce à la structure collégiale, celle-ci étant le garant de la pérennité des relations partenariales à l’origine du projet. L’association est enfin juridiquement constituée et effective dès qu’elle est enregistrée, aussi permet-elle un gain de temps important. Or, le projet vaudais est pris dans une conjoncture d’urgence. Le dispositif zone franche, grâce auquel la pépinière est particulièrement pertinente, ne court que jusqu’au 31 décembre 2001, ce qui ne laisse qu’un an aux partenaires pour finaliser le projet. De plus, les élections municipales viennent casser la dynamique en faisant peser le doute de la non-reconduction de l’équipe en place. 

La pépinière voit, tout de même, le jour, officiellement 6 mois après la fin de l’étude d’opportunité, ce qui rend compte à la fois de la volonté municipale d’aboutir, de la rencontre d’intérêts communs entre les différents acteurs et d’un véritable besoin, le social répondant à l’impulsion politique. L’association compte une dizaine de membres dont la commune de Vaulx-en-Velin, le maire en étant le Président, l’École d’Architecture de Lyon, l’École Nationale des Travaux Publics d’État, le bureau d’étude GIRUS, qui occupe l’étage au-dessus de la pépinière dans l’espace Carco, le Pôle de compétence en urbanisme, l’association Vaulx-en-Velin Entreprises et les structures d’aides à la création d’entreprise. 

L’opération a été financée en partenariat par l’ensemble des acteurs publics dans le cadre de la politique de la ville. Le montant total des travaux s’élève à 4,85 M€, répartis entre l’État (1,52 M€), la Communauté urbaine (0,72 M€), la région (0,53 M€), la commune (0,32 M€), le programme d’intérêt communautaire URBAN (0,91 M€), la CAF (0,05 M€) et l’OPAC de Villeurbanne (0,79 M€). 

Les attentes municipales de la mise en œuvre d’une pépinière relèvent principalement d’une logique de développement endogène. L’implantation de la pépinière dans le quartier de l’Écoin-Thibaude a pour but d’amener des activités là où il n’y en a pas, selon la logique « créer une pépinière, c’est créer de l’activité dont on espère des retombées de proximité, pas seulement en termes d’emplois, mais aussi en termes de dynamisme, de socialisation (au sens premier : développement des relations sociales) ». La pépinière est donc perçue comme une initiative devant s’insérer pleinement dans le quartier, elle doit « veiller à créer de la porosité avec son environnement en donnant une image d’ouverture ». L’effet en termes d’image s’oriente ainsi en direction de la population, en voulant montrer que les initiatives existent, que la commune a aussi des entreprises tertiaires dynamiques malgré l’image négative qui a pu être véhiculée. Le message est clair, direct de la part des autorités municipales à ses habitants : « Les entreprises innovantes s’installent également à Vaulx-en-Velin, près de chez vous. Les structures existent pour les accueillir, alors pourquoi ne tenteriez-vous pas l’aventure ? » Ce genre de message est souvent véhiculé par les acteurs, on le retrouve à propos du Parc du Chêne à Bron. Qu’en est-il de l’impact réel ? Là, rien n’est vraiment certain. L’impact d’une aussi petite structure paraît devoir rester marginal. Le reste de l’immeuble Carco, où sont regroupés des services au public, dont le Centre Social du Grand Vire ou une crèche, est plus porteur, plus concret pour une population marginalisée. Ce type de services touche plus la population qui en est l’usager quotidien que l’implantation d’une pépinière regroupant des bureaux d’études et des entreprises tertiaires.

La fidélisation d’un public d’étudiants et de chercheurs, dont les autorités municipales espéraient maintenir les savoir-faire sur la commune était l’un des principaux objectifs des partenaires. Il s’agissait, ce faisant, de démontrer que Vaulx-en-Velin pouvait capter des activités de matière grise et développer un site technopolitain comparable aux autres pôles de l’agglomération. Si l’insertion de la pépinière dans la logique technopolitaine s’est confirmée (la thématique portant sur l’innovation a été un critère de choix des projets), le drainage des étudiants du campus vers la pépinière n’a pas opéré comme les autorités locales le souhaitaient, aucun des boxes n’étant occupé par d’anciens étudiants du campus vaudais. L’élargissement aux autres universités n’a pas non plus été très porteur, une seule entreprise étant créée par d’anciens étudiants de l’Université Lyon II. L’objectif d’activité de matière grise, au sens d’activités de recherche, n’a donc pu être atteint, les principales entreprisess relevant du tertiaire ou des professions libérales. Il ne s’agit que d’un demi-échec pour les autorités locales, la pépinière étant pleine et fonctionnant correctement. L’objectif initial a toutefois été réorienté afin d’obtenir ce résultat positif. L’espoir de voir s’installer des étudiants n’est pas enterré, car les gestionnaires de la pépinière et du site technopolitain espèrent bien que la première vague de renouvellement, d’ici deux ans, permettra l’entrée de ce public. Le véritable développement du site technopolitain grâce à la pépinière ne peut d’ailleurs se dérouler que si le campus devient un fournisseur de porteurs de projets, sinon le fonctionnement tel qu’il a été conçu à l’origine, apparaîtrait quelque peu bancal.

À l’égard de l’extérieur, la pépinière a été un formidable moyen de communication. L’inscription de cette mesure dans la politique technopolitaine de la Communauté urbaine permet d’associer Vaulx-en-Velin aux pôles d’excellence. La personne en charge du site technopolitain de Vaulx-en-Velin ne s’y trompe d’ailleurs pas, quand elle dit que le projet a été sur-présenté aux (et par les) médias pour que l’image change. La presse régionale a consacré deux articles à la pépinière, le bulletin municipal deux articles également, l’opération est reliée sur le site Internet de la Délégation interministérielle à la ville et la Gazette des communes, des départements et des régions lui a consacré en entre-filet au moment de l’inauguration. Cette couverture ne reflète pas l’impact économique réel de la pépinière : le montant total du projet n’est pas très élevé, le nombre d’emplois créés relativement faible (entre 10 et 25, selon la mairie) et ne concerne pas des personnes résidentes de la commune. En comparaison, la politique de réhabilitation commerciale de la commune, qui touche plus directement la population, aurait du faire l’objet d’un traitement de communication beaucoup plus important. Si tel n’a pas été le cas, c’est que la pépinière est un nouvel atout pour la commune. Dans l’esprit de tous les acteurs économiques, Vaulx-en-Velin reste associée à l’industrie, son image pour les bureaux étant très mauvaise. La pépinière est un « coup » de communication, qui montre que quand la volonté politique est réelle, les projets se réalisent, l’unité économique dessinée par les autres acteurs étant écornée.. Elle devient l’exemple qu’il ne faut pas trop vite sectoriser le territoire communautaire, chaque espace pouvant quand l’occasion se présente s’affirmer dans un domaine où on ne l’attendait pas. 

La politique technopolitaine communautaire implique le partenariat entre les communes abritant ces pôles et la Communauté urbaine, des relations de coopération pouvant même se créer entre les communes. Cependant, une mesure comme la pépinière d’entreprises vaudaise, si elle s’inscrit parfaitement dans ce cadre, n’en reflète pas moins l’existence d’une concurrence entre les communes de l’agglomération, la politique de communication autour de la pépinière représentant le degré du phénomène concurrentiel. Placée à cause de ses spécificités sur un type particulier de marché (la commune est assimilée aux activités industrielles), la mise en œuvre d’une pépinière d’entreprises lui permet de sortir de cette situation et de créer une nouvelle dynamique. Le parallèle avec l’entreprise est frappant. Située sur un certain secteur, à cause de sa production traditionnelle, l’entreprise qui veut rebondir lance un nouveau produit, le commercialise et fait une importante campagne de marketing afin que son image soit associée non plus seulement à sa production traditionnelle mais également au nouveau produit. Ainsi, Renault a longtemps été assimilé à un constructeur de voiture de gamme moyenne pour lesquelles elle était performante, mais dont les résultats plafonnaient. La sortie de la Vel Satis, en janvier 2002, correspond à la volonté de la firme de sortir de son secteur traditionnel en concevant une berline « chic » capable de rivaliser avec les meilleures. La réussite de ce pari permet à Renault de n’être plus cantonnée à sa précédente image. Pour Vaulx-en-Velin, l’inscription dans une politique d’excellence relève de la même logique, elle devient un atout grâce aux retombées qu’elle engendre. Cette mesure de développement endogène trouve ainsi son plein rendement, orientée vers l’extérieur. Il faut d’ailleurs noter que les objectifs relevant des deux logiques de développement ne sont pas inconciliables, les visées extérieures provoquant des retombées sur le territoire même de la commune.

2 – Le fonctionnement de la pépinière

Le loyer réglé par les locataires de la pépinière d’entreprises donne droit, outre le local, à un certain nombre de prestations. Elles comprennent la fourniture d’une armoire, d’une table et de trois chaises, la liaison Internet ADSL, l’accompagnement du créateur selon le même dispositif que pour les créateurs de la zone franche urbaine, le secrétariat, c’est-à-dire la réception du courrier, le standard téléphonique et l’accès à une salle de réunion.

À ces services de base, peuvent s’ajouter des services payants, facturés en fonction du temps passé, qui comprennent la prise de rendez-vous, la gestion de l’emploi du temps, la saisie et la gestion du courrier, la frappe de lettres, rapports, factures, devis, tableaux ou fichiers, la gestion de bases de données (fichiers clients par exemple), le scannage, l’impression et la reliure de documents et la maintenance des pages Internet. Un service complet de bureautique est proposé aux entreprises membres de la pépinière, afin de leur permettre le meilleur démarrage possible. 

Une personne est en charge de l’animation de la pépinière d’entreprises. Outre la prise en charge des services sus-mentionnés, l’animation de la pépinière lui incombe. Celle-ci se décline en trois volets. En interne, il s’agit de suivre l’activité des entreprises. Ce suivi est multiforme : stratégie commerciale, positionnement sur le marché, analyse financière, suivi et contrôle de la trésorerie. Cette fonction a été externalisée à un cabinet de conseil présent dans le même immeuble. L’animation des partenariats professionnels externes relève de l’animateur de la pépinière. Il s’agit ici de constituer et de dynamiser un réseau de ressources comprenant des tuteurs pour les entreprises (par exemple les associations d’entreprises comme Vaulx-en-Velin Entreprises), des partenaires financiers des entreprises (RDI, banques, etc.) et des structures de soutien à la création et à la pérennisation d’entreprise comme le cabinet ANTEOR par exemple. L’animation des relations de la pépinière avec son environnement constitue le troisième volet : il s’agit d’organiser des rencontres avec les étudiants et les chercheurs du campus, l’accueil de stagiaires, etc., en bref de permettre la « porosité » la plus optimale de la pépinière.

Notons également que le cabinet GIRUS met, de manière ponctuelle, à disposition de la pépinière certaines prestations. Il s’agit de services tels que la petite maintenance informatique, l’initiation/création des sites Internet, l’initiation à l’infographie, d’un secrétariat bilingue (anglais), de conseils en gestion-comptabilité, de conseils à l’export, et de la mise à disposition d’annuaires professionnels. 

Les entreprises qui entrent dans la pépinière signent un bail commercial précaire de deux ans renouvelable une fois. Le but est que les entreprises n’aient pas besoin de renouveler ce bail, voire quittent la pépinière avant le délai prévu, ce qui serait signe de leur viabilité économique et de la réussite du passage en pépinière. Afin d’augmenter les chances des entreprises, la pépinière vaudaise bénéficie du dispositif régional PLACE – Plan Local d’ACcompagnement à l’Entreprise – qui regroupe quatre pépinières d’entreprises de l’agglomération. Dans ce cadre, des programmes de formation sont proposés aux membres des pépinières ; ces rencontres permettent de créer des liens, d’échanger les expériences, de connaître les solutions apportées aux problèmes par les autres entreprises. L’aspect purement économique n’est pas privilégié, alors que l’apport social est valorisé, la perception qu’offre de l’économie de telles formations se fondant principalement sur l’apport humain. On est alors loin de l’économie désincarnée telle qu’elle se pratique sur les marchés, boursiers notamment.

La collaboration issue du dispositif PLACE n’infirme pas les interprétations que nous avons pu donner du dispositif pépinière. Elle les complète, pour les rendre plus proches du réel. Les communes sont en effet sans cesse tiraillées entre la concurrence et la collaboration. Le dispositif « pépinière » est, nous l’avons dit, un dispositif de type endogène, en ce sens qu’il vise à une animation du tissu économique local. Son exploitation par les autorités locales en fait également un élément de la stratégie de valorisation territoriale relevant d’une logique exogène, et donc un atout dans les luttes de concurrences entre les collectivités locales. La collaboration entre différentes pépinières s’inscrit toutefois dans une perspective de développement endogène, les acteurs partageant les expériences vécues pour rendre plus efficaces leurs propres réactions et mieux comprendre les formes que le développement peut prendre. La collaboration se fait d’autant plus facilement que les pépinières-partenaires ne relèvent pas des mêmes domaines d’activité, la spécificité de chacun lui garantissant le monopole dans son secteur par rapport aux porteurs de projet potentiels. La différence rend particulièrement enrichissante la collaboration. 

Une collaboration de Vaulx-en-Velin avec les autres technopoles le serait tout autant, pourtant elle n’existe pas. Que faut-il y voir ? Le domaine des technopoles relève par excellence de la logique exogène, et donc de la concurrence. Aussi, n’est-il pas surprenant qu’il n’existe pas de collaboration à ce niveau. Le fait que cette politique soit d’origine communautaire devrait atténuer la concurrence, mais si cette remarque est vraie pour le niveau international, la politique communautaire semblant un tout assez homogène, elle perd de sa pertinence aux niveaux national et local, les communes cherchant à attirer les entreprises sur leur territoire et non pas sur le territoire communautaire, ce qui rend toute collaboration difficile. 

Le dispositif PLACE conforte la logique endogène, en permettant aux acteurs d’améliorer les dispositifs en œuvre. Il n’infirme pas la logique exogène, telle que peuvent la percevoir les autorités communales. Au contraire, une animation plus efficace de son territoire par la commune peut lui permettre d’être meilleure dans le développement exogène, l’attractivité du territoire s’alimentant aux deux sources du développement. Celles-ci ne forment ainsi qu’un seul et même tout, la stratégie de valorisation territoriale de la commune.

La création et les débuts de la pépinière vaudaise permettent d’appréhender une des articulations possibles du développement local. L’économie est alors instrumentalisée pour servir de levier au développement de l’activité in situ (avec les retombées que l’on en espère pour le territoire d’implantation) et à l’inscription de la commune sur un produit nouveau par lequel elle tente d’envoyer un signal fort à son environnement institutionnel. Les autres acteurs, loin d’être dupes, le perçoivent au contraire, et remarquent pour cet exemple précis, la sur-communication par rapport à ce « micro-projet ».

Bron a également mis en œuvre une sorte de pépinière, qui diffère grandement de la réalisation vaudaise. Elle offre donc un second exemple de l’insertion de l’économique dans son environnement.

§ 2 – La « pépinière hybride » de Bron-Parilly

La recherche de la valorisation des deux ZRU par les autorités brondillantes s’est traduite, nous l’avons vu, par une forte action sur les locaux commerciaux sous la forme d’une politique de changement d’usage. Parallèlement à cela, une politique de soutien aux personnes désireuses de créer leur entreprise a été lancée. Elle est d’abord l’objet de l’action des acteurs de l’insertion par l’économie, la commune ne faisant qu’articuler le travail des différents intervenants, principalement la coopération entre bailleurs sociaux et sociétés d’insertion. Un agent de développement économique a été nommé en octobre 2001, symbolisant l’intérêt communal et le soutien apporté à la politique de soutien à la création d’entreprises. 

L’ensemble des mesures ne forme pas à strictement parler une pépinière. En cela, les actions menées et le résultat ne correspondent à aucune des catégories définies par B. Pecqueur, aucun service n’étant proposé, le local ne relevant pas d’une gestion collective. Toutefois, la logique est similaire, c’est-à-dire qu’il s’agit de soutenir de jeunes entreprises désireuses de s’implanter dans un quartier difficile ; les aides apportées peuvent être catégorisées comme celles fournies dans le cadre d’une pépinière classique. L’absence de local collectif et l’action du service économique municipal pour organiser la réorganisation des locaux par l’OPAC du Rhône justifient l’appellation « pépinière hybride ».

Le quartier de Parilly connaît une perte d’attractivité liée à la désaffection des locaux de rez-de–chaussée. La création d’entreprises y est plus faible qu’à Terraillon et le quartier souffre d’une véritable anémie économique. Le principal avantage du quartier réside dans le fait que 95 % des logements sont des logements sociaux gérés par l’OPAC du Rhône. La commune et ce dernier vont ainsi initier un partenariat qui devrait aboutir à la mise en œuvre d’une politique d’aide à la création d’entreprises, en collaboration avec les entreprises d’insertion par l’économique, principalement Elycoop. La non-création d’une pépinière de type classique est une volonté municipale. « Les pépinières sont essentiellement contre-productives » (M. Foucha) en ce sens qu’elles sont bien souvent asynchrones avec la conjoncture. Pour la commune, une pépinière est un dispositif insuffisant en cas de mauvaise conjoncture et peu utile quand l’économie est en bonne santé. Elle coûte chère à la commune et doit s’intégrer dans une stratégie qui la mette en valeur. Le quartier de Parilly ne se prête pas vraiment à la mise en valeur d’une pépinière classique car il n’y a pas de local pour l’accueillir et le quartier est dans un tel état de délabrement économique que ce n’est pas la première mesure qui s’impose. Une comparaison avec Vaulx-en-Velin est possible : la pépinière vaudaise n’est pas la première mesure prise par les autorités municipales, mais une mesure qui arrive dans la dernière partie de vie du dispositif ZFU. Une conjonction d’évènements rend le projet viable : la réhabilitation de la résidence Carco, la volonté de valoriser la zone franche dans un sens nouveau (une sorte de dernière tentative de valorisation différente), la liaison avec le campus et les possibles débouchés de matière grise. Sans cela, il aurait été difficile de créer ex nihilo un tel appareil. Bron n’est pas dans une situation aussi favorable, le seul atout du quartier plaidant, qui plus est, en défaveur d’une pépinière de type classique. Des locaux sont en effet disponibles dans le cadre de la politique de changement d’usage, ce qui peut être très favorable pour la commune. La disponibilité de locaux la dispense de la gestion d’un parc, « ce qui est  normalement quelque chose de très lourd pour une commune » (M. Foucha).

La ville joue ainsi le rôle de régulateur sur son territoire : elle canalise les actions et les interventions des autres acteurs publics ou privés pour les orienter dans le sens de la politique qu’elle désire mener. De ce point de vue, il serait possible d’établir le même type de schéma des relations de coopération entre acteurs que celui proposé pour la zone franche vaudaise. Le même constat s’impose : dans les domaines où son intervention directe est difficilement possible ou pas pleinement efficace, la commune se place en position d’articulation, de coordination, place qui se justifie par sa compétence dans la définition de l’intérêt général local. En se positionnant de la sorte, la commune se garantit que l’intérêt local, tel qu’elle l’entend, sera le but poursuivi, si ce n’est atteint. L’action de Bron illustre, à nouveau, les concepts de gouvernance locale et de commune-stratège, en montrant bien que la collectivité organise et travaille en partenariat avec la société civile et les acteurs économiques. L’implication communale ne relève plus strictement de la logique politique traditionnelle mais d’une stratégie, en ce sens qu’il faut prendre des mesures susceptibles d’assurer la pleine et active participation de l’ensemble des acteurs concernés.

Dans le cadre de la pépinière hybride, le partenariat avec l’entreprise d’insertion Elycoop est important. L’activité d’une entreprise d’insertion consiste dans l’aide et le support à des porteurs de projet pour créer une entreprise. Le porteur de projet présente ses idées à l’entreprise qui, si elle les juge pertinentes, propose à cette personne de devenir un de ses salariés, pour que le risque économique soit moins lourd pour elle. Le porteur n’est alors pas son propre employeur, mais un salarié d’une entreprise, ce qui facilite le démarrage de son projet. Au 30 avril 2002, quinze personnes originaires de Bron ont été ou sont accompagnées par Elycoop, dont quatre sont actuellement salariées. Les porteurs de projet sont orientés vers cette entreprise par les différents acteurs de la commune. « Sauf exception, [les] porteurs sont envoyés vers Elycoop par les partenaires de la commune : Municipalité et PLIE, ANPE, Réussir l’insertion à Bron. Il s’agit de porteurs très en amont dans leur projet, et pour lesquels un accompagnement étroit, en partenariat, est indispensable ». Le soutien pratiqué par cette entreprise et ses partenaires permet de faire le parallèle avec le dispositif « pépinière ». Il y a, au niveau communal, un agencement de plusieurs acteurs afin de venir en aide et de promouvoir le développement de ces jeunes pousses. La même instrumentalisation de l’économique au service de l’intérêt communal est observable dans les expériences brondillantes et vaudaises, qu’elle soit entendue comme le soutien à des personnes en difficultés ou comme la meilleure prise en compte des atouts intellectuels du territoire. Une différence subsiste toutefois entre les deux communes : Vaulx-en-Velin organise a priori le partenariat avec les autres acteurs ; il y a un volontarisme de la part de la commune alors que Bron bénéficie a posteriori de l’action d’un acteur privé, que la commune instrumentalise dans un second temps. Elle n’est pas à l’origine, mais profite d’une opportunité d’action pour lancer une opération. Ces deux exemples illustrent deux possibilités d’intervention de la commune-stratège.

Parallèlement aux actions d’insertion qui touchent le capital humain, l’OPAC réhabilite le capital immobilier et favorise l’implantation des entreprises quand cela est nécessaire. La disponibilité de locaux a d’ailleurs été un facteur du choix pour l’entreprise Elycoop lors de la décision de son implantation à Bron. « Le choix d’implantation dans ce quartier [Parilly] a été décidé pour plusieurs raisons : […] présence de locaux commerciaux vacants, permettant d’envisager des extensions dans de bonnes conditions ». L’ensemble de ces actions porte ses fruits, car la situation semble, aux dires des acteurs, s’améliorer. Cependant, le construit reste fragile et les entreprises d’insertion, aussi efficaces soient-elles, ne peuvent pas modifier l’image du quartier. La commune décide, en complément des actions entreprises entre 1997 et 2001, de mettre en poste un agent de développement économique en charge des deux ZRU.

La prise de poste d’un agent de développement économique accentue les ressemblances avec une pépinière. Il y a toujours un chargé de développement de la pépinière, personne compétente pour gérer la vie collective des entreprises intégrées au dispositif. Ce poste, à la rencontre entre le développement économique stricto sensu et le développement urbain, recoupe les mêmes caractéristiques que l’agent de développement économique rilliard. Celui-ci travaille d’ailleurs en liaison tant avec le service économique de la ville qu’avec le service Développement Social Urbain (DSU). Nous y reviendrons.

L’agent de développement économique a été nommé en octobre 2001, après une vacance du poste d’environ six mois. Son champ d’action couvre les deux ZRU de la commune et comporte trois missions principales. Il est chargé de l’animation des activités économiques sur les deux quartiers. Dans ce cadre, il doit tenter de pérenniser la présence de l’activité économique, par une mission de veille et de prise en considération des problèmes rencontrés par les commerçants situés dans les ZRU. Il est à noter que la recherche de la création d’emplois n’est pas première. Il s’agit, avant tout, de maintenir les activités économiques présentes in situ. La deuxième mission consiste dans l’accompagnement des créateurs de projet, ce qui justifie la double appartenance aux services économiques et DSU. L’agent de développement doit être une passerelle entre l’économie et les acteurs de l’insertion. Il incarne ainsi ce que nous développions plus haut, la position de régulation, d’interface de la commune entre les différents intervenants. Il doit concilier les impératifs économiques et les objectifs sociaux afin de favoriser le développement économique du quartier. On retrouve dans cette mission toute la difficulté du développement économique tel que nous l’avons défini en introduction. La valorisation des variables endogènes au territoire par leur articulation avec des variables exogènes consiste, à cette occasion, à faire se rencontrer les porteurs de projets avec les bons intervenants, pour que le développement économique du quartier soit le plus solide possible et repose sur des fondements stables. L’action communale s’inscrit alors dans une perspective de long terme et de valorisation micro-territoriale. La troisième mission est en rapport direct avec la deuxième puisqu’il s’agit de faire le lien entre le service économique et les acteurs de l’insertion. On peut voir dans cette mission la face opposée au suivi des porteurs. Après la prise en considération des attentes de la population, la commune tente de prendre en compte les attentes, les problèmes des acteurs de l’économie sociale de son territoire. L’agent de développement économique a ainsi un rôle d’interface marqué, cherchant à articuler l’ensemble des variables (positives/négatives, actives/passives) pour permettre le développement économique le plus harmonieux possible des deux ZRU brondillantes.

La pépinière hybride de Bron fournit l’exemple d’un ensemble de mesures pour lequel les finalités économiques ne sont pas premières même si elles s’avèreront centrales dans la réussite du projet. Les activités économiques sont recherchées pour les effets qu’elles doivent avoir sur la commune, et les habitants. L’activité économique est alors perçue comme un facteur d’urbanité et l’on retrouve les considérations qui sous-tendaient l’intervention vaudaise en faveur des commerces de proximité. L’« hybridité » de la pépinière s’avère sur ce point un avantage. Plutôt que d’« enfermer » de jeunes entreprises dans une couveuse, la tentative de favoriser leur ouverture, notamment commerciale, au cœur du quartier a un double impact. Économiquement, l’implantation d’entreprises crée de l’activité et, marginalement, de l’emploi ; urbanistiquement, la multiplication des activités casse la sectorialité du territoire héritée de la construction des années soixante. Le tout ayant un impact en termes d’image, et de valorisation territoriale. Cette liaison justifie a posteriori le rapport institué entre service économique et service DSU.

L’action entreprise par la commune de Bron relève totalement d’une logique d’animation territoriale et, partant, du développement endogène. L’origine des porteurs de projets en témoigne : dans leur grande majorité ils viennent tous du quartier. En cela on peut opposer les deux pépinières. Vaulx-en-Velin a réussi à intégrer une mesure communale de valorisation endogène dans la politique intercommunale des pépinières technologiques, transformant ainsi grandement l’essence du projet. Ceci est accentué par le fait que la pépinière vaudaise regroupe des entreprises tertiaires, affirmant les prétentions – nouvelles – de la commune à l’accueil de bureaux. La communication faite autour de l’outil est alors d’autant plus importante qu’elle s’inscrit dans un champ nouveau, au sein duquel la commune cherche à s’imposer. Au contraire, Bron conserve dans cette opération un esprit très proche de la philosophie de la politique de la ville, pour laquelle le retour sur investissement n’est pas le plus important. De plus, le fait que la pépinière brondillante relève d’une logique d’économie sociale est beaucoup moins porteur en termes de communication, la mesure restant orientée en direction de la commune. Les deux mesures relevaient d’un même constat, le nécessaire accompagnement des jeunes entreprises, mais leur réalisation a été largement différente à cause des ressources communales propres et des logiques sous-jacentes à leur mise en application.

La « pépinière hybride » fournit un complément de vision de la stratégie brondillante qui apparaît alors particulièrement ambivalente. D’un côté, des activités économiques porteuses, dont les autorités municipales profitent pour faire de la communication, envoyer l’image d’une commune en pleine expansion et dynamique ; de l’autre, des mesures de développement endogène peu mises en valeur, réalisées à l’ombre des secteurs florissants. La stratégie brondillante apparaît, sur ce point, moins homogène que celle de Vaulx-en-Velin par exemple, sans que cela ne laisse préjuger en rien quant à son potentiel valorisateur. 

L’instrumentalisation de l’économie permet ainsi une première approche du phénomène d’infléchissement des logiques économiques dans le sens communal. L’action des communes sur les cadres légalislatif et institutionnel marque une deuxième phase dans l’application du développement endogène.

	Section II – Cadres législatif et  institutionnel: l’appropriation des marges de manœuvre 

	Les dispositions législatives relatives aux aides des collectivités territoriales aux entreprises offraient des marges de manœuvre assez importantes aux collectivités locales, la jurisprudence ne faisant qu’encadrer l’action publique locale pour éviter les dérives des années soixante-dix. Il est intéressant de noter que les communes étudiées ont toutes profité des possibilités qui leur étaient offertes d’intervenir. L’avis des acteurs locaux est sur ce point essentiel pour comprendre cette appropriation, les grandes ressemblances de leurs discours, que confirment les pratiques, nous permettent de proposer une redéfinition de l’aide communale, valable pour l’ensemble du territoire étudié (§ 1). Ce consensus sur la définition des aides est d’autant plus surprenant que les communes étudiées ne travaillent que rarement ensemble, malgré l’appartenance commune à la Communauté urbaine de Lyon. L’étude des pratiques de coopération entre communes redessine à l’intérieur du cadre intercommunal des territoires intermédiaires de collaboration. L’appartenance communautaire n’est pas neutre en termes de politique de développement économique, celle-ci se révélant un facteur d’atténuation de la concurrence (§ 2).

§ 1 – L’utilisation réfléchie de l’arsenal législatif

Les trois communes étudiées ont une pratique des aides aux entreprises largement similaire caractérisée par l’absence d’aide directe (1), et par une redéfinition uniforme de l’aide indirecte (2).

	1 – L’absence d’aide directe et de garantie d’emprunt aux entreprises

Nous étudierons successivement l’usure du diptyque aide directe/aide indirecte (a), puis l’utilisation des garanties d’emprunts par les communes (b).

	a – L’usure du diptyque aide directe/aide indirecte

Le dispositif reposant sur la distinction aide directe/aide indirecte introduit par la loi du 7 janvier 1982, conçu initialement comme temporaire par sa référence à la loi du Plan, « s’est pérennisé en présentant de plus en plus, au fil des années, un caractère obsolète ». Le Doyen Jean-Claude Douence analyse ce phénomène, 10 ans après sa mise en œuvre. Pour lui, « en quelques années, les objectifs et les méthodes de l’action économique locale se sont profondément renouvelées. L’objectif de lutte contre la crise et de maintien de l’emploi est passé au second rang au profit d’une conception plus globale et plus dynamique de l’action en faveur du développement local. Les mécanismes d’aides réglementées ont été dévalorisés au profit des aides indirectes libres ». Un nouvel agencement de la réglementation des aides doit donc être envisagé pour remédier à un décalage sans cesse croissant.

Marcel Pochard, commissaire du gouvernement, a proposé dans ses conclusions relatives à l’affaire Département des Alpes-Maritimes, une définition comptable des aides : « l’aide directe est l’aide financière qui s’inscrit directement dans les comptes de résultat de l’entreprise, tandis que les aides indirectes n’ont pas cette incidence immédiate et favorisent le développement de l’entreprise de façon moins automatiquement comptable ». Celle-ci n’avait pas été retenue par la Haute Assemblée, qui lui a préféré une conception plus floue des aides. En l’espèce, le Conseil d’État devait se prononcer sur la mise en place d’un ensemble d’actions sectorielles prises par le Conseil général des Alpes-Maritimes, qui les présentait comme des actions indirectes en faveur de l’agriculture de montagne ; le Tribunal administratif de Nice avait refusé le caractère d’« indirecte » à ces aides car aucune convention n’avait été conclue avec l’État, comme cela aurait du être le cas. À cette occasion s’opposent deux visions du contrôle des aides des collectivités locales : la vision in concreto de M. Pochard montrant qu’il n’y a pas de politique d’ensemble mais uniquement des déclarations d’intention ; la vision in abstracto du Conseil d’État qui se satisfait des intentions affichées par l’organe politique. Ce faisant, la Haute Juridiction donne « en pratique à l’exécutif d’État un large pouvoir, quasiment discrétionnaire, d’autoriser tous types d’aides en rendant obsolète la distinction aide directe et aide indirecte ». La décision du Conseil d’État vient ainsi sanctionner une évolution juridique défavorable au diptyque posé par les lois de 1982.

« Si les dispositions de la loi du 7 janvier 1982, approuvant le plan intérimaire, ont bien été reprises par la deuxième loi approuvant le IXe plan, en revanche, la loi du 10 juillet 1989, approuvant le Xe plan, ne fait aucune référence à des règles organisant les interventions économiques locales. Nous devons donc comprendre que le législateur n’a pas souhaité – mais c’est parfaitement son droit – délimiter plus précisément que ne le faisait la loi du 2 mars 1982, les dépenses économiques des collectivités locales. Leur liberté d’intervention s’en trouve indéniablement accrue ». Les pratiques et les évolutions légales font ainsi perdre de son acuité au couple aide directe/aide indirecte tel qu’il est défini depuis 1982, une nouvelle typologie plus flexible pouvant être proposée. Une distinction selon les finalités pourrait déterminer le régime applicable privilégiant le but plutôt que le mode de l’aide. Trois grands types d’aides peuvent être définis :

•	Les aides destinées à favoriser le développement économique
Les aides directes relèvent de la région alors que les aides indirectes sont ouvertes aux trois collectivités. Dans les communes étudiées, cette catégorie correspondrait par exemple à la signalétique de la zone PERICA.

•	Les aides aux entreprises en difficulté
La loi du 5 janvier 1988 a retiré aux communes le pouvoir d’accorder des aides aux entreprises en difficulté. Pour les autres collectivités, l’intervention est encadrée par des règles assez générales : la protection des intérêts économiques et sociaux de la population, permettre la mise en œuvre de mesures de redressement, l’aide donne lieu à une convention entre la collectivité et l’entreprise.

•	Les aides destinées à assurer le maintien de services nécessaire à la population
Toutes les collectivités peuvent accorder toutes les formes d’aides sans les restrictions prévalant à propos du développement économique. Des conditions sont toutefois posées : il doit s’agir d’un service nécessaire à la satisfaction des besoins de la population, l’initiative privée doit être défaillante, la loi ne vise que le maintien du service (pas la création) et l’aide doit se finaliser dans une convention. Ce type d’aide n’est pas directement pratiqué tel quel par les communes étudiées ; néanmoins le soutien aux associations de commerçants peut être appréhendé en ce sens.

Le cadre d’intervention des communes apparaît fortement balisé, et les dirige presque naturellement vers les aides indirectes. En effet, la région Rhône-Alpes n’intervenant pas sur le territoire étudié par les aides directes, les communes se trouvent dans l’impossibilité de les compléter et d’actionner ce mécanisme. De plus, il faut distinguer les aides en fonction de l’entreprise bénéficiaire, selon qu’il s’agit d’une aide à destination d’une entreprise extérieure pour la faire venir ou d’une aide versée à une entreprise implantée, que l’on cherche à fidéliser. Les aides destinées à attirer les entreprises ne dépendent, pour le territoire considéré, que faiblement des communes elles-mêmes. Les dispositifs du volet économique de la politique de la ville sont d’origine étatique. La commune est touchée financièrement par le manque à gagner des exonérations consenties, mais elle n’octroie pas d’aide directement à ces entreprises, l’État s’en chargeant. Les mécanismes de valorisation de ces dispositifs sont, quant-à eux, de source communale, mais ils s’inscrivent dans les aides indirectes, voire dans l’action sociale. Concernant les aides visant à la fidélisation territoriale des entreprises déjà implantées, elles ne prennent pas la forme d’aides directes à caractère financier, mais plutôt la forme de l’aménagement de voirie, de la signalétique. 

Une première observation peut être tirée de cela : le type d’aide privilégié par les communes est celui qui se rapproche le plus de l’intérêt communal entendu assez largement. L’aide, directe ou indirecte, destinée à l’usage exclusif de l’entreprise est délaissée au profit d’un type d’aide s’attachant à la promotion de l’intérêt communal et du développement local. La satisfaction de l’entreprise ne passe que par la valorisation plus générale du territoire communal. La voirie en est un parfait exemple. Nous évoquions plus haut le réaménagement de la zone PERICA. Les entreprises ont demandé des progrès dans la signalisation et l’accès de la zone. Les différentes demandes ont été inscrites dans un plan plus large, par lequel les autorités politiques cherchent, non seulement à répondre aux attentes des entreprises travaillant sur la zone, mais également à faire en sorte que les investissements profitent à l’ensemble de la commune ; le réaménagement de la rue des Mercières permettant par exemple aux habitants du village de Rillieux-la-Pape de joindre plus rapidement le Val de Saône. 

L’utilisation presque identique de l’arsenal législatif par les trois communes cache pourtant une perception différente des contraintes juridiques pesant sur les communes en matière économique. Si la lourdeur des dispositions encadrant leur intervention est remarquée par les personnes interrogées, les avis diffèrent en fonction de leurs cadres d’intervention. Les services économiques de Bron et Vaulx-en-Velin interviennent principalement dans le cadre des zonages de la politique de la ville, c’est-à-dire sur des territoires fortement marqués par les problèmes économiques et sociaux. En ce sens, la carence de l’initiative privée est largement avérée et les opérations de maintien de services nécessaires à la population ne posent pas de véritables problèmes. Les aides au développement économique quant-à elles sont mises en œuvre sans que cela ne soulève de difficultés, le partenariat avec les principaux acteurs publics étant un gage de non-intervention du juge. 

Rillieux-la-Pape est dans une situation différente. Les actions entreprises sur la zone de redynamisation urbaine de la Ville nouvelle ne sont pas citées comme source de contrainte (le cadre étant le même que pour les deux autres communes, les possibilités d’intervention sont identiques). En revanche, la gestion de la zone PERICA pose problème, la commune se trouvant face à son manque de moyens. M. Pachoud rapporte ainsi l’exemple des bâtiments de Feudor. À l’échéance du bail signé lors de l’implantation de cette usine dans les années quatre-vingt, la mairie lui a vendu à la fin des années quatre-vingt dix des bâtiments d’une valeur de 2,9 M€. Suite à la délocalisation de Feudor, si une autre entreprise voulait s’implanter, et qu’elle ait besoin de garanties auprès des banques, la commune, même si elle souhaitait lui apporter ces garanties, ne le pourrait pas, car c’est une opération trop dangereuse financièrement et qui n’est pas permise. Dans le contexte rillard, les difficultés de PERICA occultent tous les autres problèmes, la commune devant faire face à l’impossibilité d’intervenir comme elle le souhaiterait.

Les acteurs sont unanimes contre l’utilisation des aides directes. Une explication revient lors de tous les entretiens : le politique est trop peu sûr des résultats pour tenter d’infléchir ou de soutenir l’économique. Il est vrai que bien souvent l’aide à une entreprise se légitime par ses difficultés, et que les sommes investies le sont souvent à perte, car les subventions municipales n’ont pas une portée suffisamment importante. L’absence d’aide directe renvoie à un souci d’optimisation des ressources de la commune. La rationalisation des choix budgétaires devient le mode normal de gouvernance en matière économique. Mme Bazoin fait remarquer que les investissements sont plus importants quand il s’agit d’infrastructures que de mesures ponctuelles, type agent de sécurité par exemple, les effets de l’un étant visibles beaucoup plus longtemps que les effets de l’autre. Le même raisonnement peut être tenu pour expliquer l’absence d’aides directes : la probabilité très forte de l’inefficacité de l’aide directe amène les communes à lui préférer d’autres formes d’intervention en faveur de l’entreprise, notamment les aides indirectes. Les trois communes étudiées sont toutes marquées par les délocalisations rillardes. Celles-ci font en effet ressurgir le fait que les entreprises de fidélisation et la bonne intelligence entre autorités municipales et entrepreneurs n’assurent en rien les communes contre un départ précipité, la logique économique s’imposant in fine. L’absence d’aide directe peut, ainsi, s’interpréter comme la reconnaissance de la force de la logique économique par rapport au pouvoir politique, celui-ci devant chercher son salut (et celui des populations qu’il représente) dans des actions à caractère d’intérêt (plus) général. Le développement et l’importance du volet endogène de la valorisation territoriale signifieraient alors un recentrage du politique sur sa sphère d’intervention.

	b – Les garanties d’emprunts

L’utilisation des garanties d’emprunt confirme les impressions dégagées de l’étude de l’utilisation des aides aux entreprises. Aides indirectes, les garanties d’emprunt et les cautionnements sont soumis à des règles communes quelle que soit leur finalité. La loi du 2 mars 1982, successivement modifiée par la loi du 5 janvier 1988 et par celle du 12 avril 1996, limite fortement le recours aux garanties et aux cautionnements. « Ils présentent en effet un danger pour les finances des collectivités locales. Au moment de l’octroi de la garantie ou du cautionnement, ils ne paraissent pas les obérer : puisque l’engagement de la collectivité ne joue que comme une éventualité, il est tentant de le prendre pour faciliter une opération. Si elle échoue, la dette à payer peut être lourde ». 

Les articles L. 2 252-1, L. 3 231-4 et L. 4 253-1 du Code général des collectivités territoriales, en des termes répétitifs pour chaque type de collectivité locale, ne permettent à une commune, un département ou une région d’accorder à une personne de droit privé une garantie que dans certaines conditions cumulatives :
- le montant total des annuités garanties ou cautionnées au profit de plusieurs bénéficiaires, augmenté de la dette propre de la collectivité ne doit pas dépasser 50 % des recettes réelles de la section de fonctionnement du budget ;
- le montant total des annuités garanties ou cautionnées par une même collectivité au profit d’un même débiteur ne doit pas dépasser 10 % du montant total des annuités susceptibles d’être garanties ou cautionnées ;
- le montant des garanties par une ou plusieurs collectivités à propos d’un même emprunt ne peut en couvrir plus de 50 % (sauf certaines exceptions).

Ces conditions ne s’imposent pas pour les garanties d’emprunts ou les cautionnements accordés pour les opérations de construction, d’acquisition ou d’amélioration de logements réalisés par les organismes d’H.L.M. ou les sociétés d’économie mixte, ou bénéficiant d’une subvention de l’État ou réalisé avec le bénéfice des prêts aidés par l’État, ou encore dans le cadre du plan départemental sur le logement.

Les communes étudiées n’utilisent pas les garanties d’emprunt en faveur des entreprises privées, les modalités étant jugées trop lourdes et les résultats peu sûrs. En revanche, des garanties d’emprunts sont accordées aux bailleurs sociaux pour permettre la réhabilitation de logements. Ainsi, le conseil municipal de Vaulx-en-Velin du 4 mars 1996 a accordé des garanties d’emprunt à la SEMCODA pour la réhabilitation de 120 logements (montant prêt garanti : 200 000 €), à LOGIREL pour l’amélioration de 127 logements (montant prêt garanti : 45 000 €) et à l’OPAC de l’Ain pour la réhabilitation de 90 logements (montant prêt garanti : 8 500 €). La commune pose des conditions au cautionnement, notamment la consultation des habitants et l’interdiction des surloyers. Le conseil municipal de Bron accorde également une garantie d’emprunt à LOGIREL pour un prêt d’une valeur de 695 000 €, en complément d’une garantie communautaire qui ne couvrait que 85 % du montant total, afin que le bailleur procède à la requalification de 32 logements dans le quartier de Terraillon. Des garanties d’emprunts sont aussi acceptées par le Conseil municipal de Rillieux-la-Pape dans le cadre d’opération de réhabilitation de logements sociaux situés sur le territoire communal. Les fins semblent identiques à celles de Vaulx-en-Velin ; cette pratique s’avère donc commune aux collectivités étudiées.

Un outil, initialement prévu pour la sphère économique, trouve à s’appliquer dans un domaine autre. En posant des conditions à l’octroi de son aide, la commune a une action forte sur les bailleurs. Elle les incite à la réhabilitation, mais sans que les habitants n’aient à participer financièrement, la valorisation territoriale en tant qu’amélioration du cadre d’implantation, étant portée par le propriétaire des immeubles. La commune travaille ainsi indirectement son image en profitant des brèches ouvertes par le législateur. Ces mesures ne sont pas si marginales que cela par rapport au développement économique. Elles ressortent de la même logique d’amélioration de l’attractivité du territoire, le pouvoir local jouant sur un levier supplémentaire pour accroître l’efficacité de son action.

	2 – La (re)définition uniforme de l’aide communale

D’après les précédentes observations, une définition uniforme de l’aide communale peut être proposée pour les trois communes. La logique sous-jacente à l’aide est la volonté de mettre en adéquation l’offre communale avec les demandes des entreprises. Rien de bien neuf. Toutefois, cette perspective révèle que l’objectif n’est pas tant d’aider l’entreprise que de vendre la commune. La logique est inversée par rapport à l’optique des textes. Les interdictions strictes formulées par le législateur cherchent à protéger la commune contre les dangers représentés par le chant des entreprises, l’intérêt communal devant être préservé. Cette vision est très négative pour les communes. Les autorités communales apparaissent, dans cette optique, incapables, au contraire d’Ulysse solidement attaché au mas de son navire, de résister, sacrifiant les finances de la commune aux promesses d’une enjôleuse entreprise-sirène.

La logique qui sous-tend cette vision est classique de la perception des collectivités territoriales par l’État central : on ne peut pas faire confiance aux collectivités locales. Les maires risquant de succomber aux tentations de l’entreprise, il faut les en protéger. Cette vision paternaliste est dénoncée par le rapport Mercier sur l’acte II de la décentralisation, et infirmée par la pratique des trois communes étudiées. Au contraire, l’aide est l’instrument par lequel la commune s’adapte pour que l’accueil de l’entreprise se fasse dans les meilleures conditions. La logique prédominante est alors celle du développement local, l’entreprise n’étant qu’un moyen d’y parvenir. La crainte du politique à l’égard de l’économique a permis de replacer la commune au centre de l’action politique, l’aide aux entreprises ne s’effectuant qu’à travers le prisme de l’intérêt communal.

L’aide telle qu’elle apparaît de la perception des acteurs locaux et de l’étude des stratégies des trois communes s’articule autour de 3 idées-force : SERVICE, METHODOLOGIE, RELATION. Ces trois composantes de l’aide communale aux entreprises privées sont plus qu’une simple définition. L’aide est en effet entendue dans un sens extrêmement large et englobe l’ensemble de l’action communale en faveur des entreprises. Ces trois termes représentent ainsi une sorte de quintessence de la philosophie des stratégies communales de valorisation territoriale. 

Ils recoupent assez parfaitement les missions que B. Pecqueur assigne aux services économiques. Il s’agit pour les collectivités de « connaître le milieu économique urbain », de « promouvoir la ville et prospecter auprès d’entreprises nouvelles », de « défendre et développer l’emploi », d’« apporter une consistance aux entreprises » et d’« accompagner les actions opérationnelles de la ville ». Ces cinq missions n’ont pas toutes le même poids selon les communes ; le problème de l’emploi est central pour Vaulx-en-Velin et Rillieux-la-Pape mais il ne constitue pas la motivation première pour Bron. C’est pourquoi, sur le territoire étudié, les trois clés de compréhension de l’aide communale conviennent mieux que la typologie de B. Pecqueur à la description de la situation. En effet, elles synthétisent les différentes mesures constitutives des politiques communales. Le service à l’entreprise peut être perçu dans la réfection des voiries de PERICA, comme dans l’entretien du Parc du Chêne à Bron. La méthodologie sous-tend les projets de Parilly (pépinière « hybride »), de Vaulx-en-Velin (dispositif de soutien aux créateurs d’entreprises de la ZFU) et les demandes d’une pépinière d’entreprises par le développeur de PERICA. Quant aux relations, il s’agit autant des relations que le service économique peut entretenir avec les entreprises dans un souci de fidélisation au territoire communal que des contacts que les entreprises peuvent obtenir avec des consœurs complémentaires, afin de s’ancrer dans le territoire. Une logique commune lie ces trois idées-force. Une fois l’entreprise implantée (grâce aux aménagements réalisés par les services communaux), la pérennisation est obtenue, par le soutien des dispositifs post création (méthodologie) et par la mise en relation avec les autres acteurs économiques pertinents du territoire (relation). Une fois, ces trois étapes réalisées, le maintien d’une politique d’écoute (relation commune-entreprise) doit assurer l’ancrage définitif de celle-ci, les autres réalisations aboutissant à une implantation réussie. 

Le développement économique passe par une politique de valorisation territoriale, qui s’appuie sur des aides indirectes au milieu économique. Celles-ci étant entendues beaucoup plus largement que par le législateur. On peut d’ailleurs s’interroger sur la pertinence de la catégorie aide indirecte quand on cherche à analyser son contenu. Celui-ci s’avère fort disparate, les mesures prises n’ayant en commun que le fait de ne pas être des aides financières versées directement « de manière comptable » aux entreprises. Est-ce assez pour former une catégorie juridique ? 

De plus, cette diversité complique substantiellement la tâche de contrôle des juges administratif et financier, et ce même si les aides indirectes sont libres. Cette situation, que nous avons pu vérifier empiriquement, a conduit certains auteurs a proposé une évolution des notions d’aides des collectivités locales aux entreprises, le droit communautaire devant servir d’exemple. H. Groud propose par exemple d’abandonner progressivement notre diptyque au profit du concept d’aide faussant la concurrence inspirée par l’article 92 du Traité de Rome. S. Delignières propose également l’abandon des aides directes et indirectes pour les aides faussant la concurrence. R. Lagrange, chef du bureau des interventions économiques à la Direction générale des collectivités locales, suggère, à court terme un toilettage des textes, afin d’y incorporer les dispositions du droit communautaire qui n’y figurent pas explicitement. À plus long terme, il invite à une réflexion sur la spécificité des interventions économiques locales qui pourraient conduire le Conseil des ministres de Bruxelles à utiliser les dispositions de l’article 92-d du Traité C.E.E. pour déterminer « les autres catégories d’aides » compatibles avec le Marché commun. Il semble donc que les aides telles que définies depuis 1982 aient fait long feu, le législateur devant soit valider les évolutions du terrain, soit les infirmer en se prononçant fortement sur une nouvelle définition, compatible avec le droit communautaire et les pratiques locales. Les stratégies étudiées rendent bien compte de cette nécessaire évolution, les pratiques des collectivités ne s’insérant plus que fort mal dans les cadres juridiques imaginés aux origines de la décentralisation.

§ 2 – L’impact du cadre intercommunal : coopération intermédiaire et régulation de la concurrence

L’appartenance à la Communauté urbaine n’est pas sans incidence sur les pratiques des acteurs. L’intercommunalité est un frein important au procès de concurrence entre les communes, car elle oblige celles-ci à travailler ensemble en leur imposant une optique de communauté, et non plus simplement communale. Toutefois, la collaboration entre les communes ne se fait pas de manière équivalente avec toutes les collectivités de l’espace intercommunal. Des territoires de coopération se créent à un niveau intermédiaire. D’un autre côté, la politique de développement économique communautaire a également des incidences sur les stratégies communales, ré-introduisant la concurrence là où elle cherche à l’enlever.

Le Grand Lyon représente un cadre particulier de coopération intercommunale. Les communautés urbaines, au nombre de 14 en France, sont les établissements publics de coopération intercommunale les plus intégrés, et ceux à qui les compétences les plus importantes ont été transférées. Ce cadre, à travers lequel les communes apprennent à travailler ensemble, est un facteur d’atténuation de la concurrence entre ses membres. En effet, le Grand Lyon organise des réunions conjointes pour les chefs des services économiques des communes membres ou plus spécifiquement pour l’Est lyonnais dans le cadre du PLIE. De telles initiatives ne restent pas sans effet, permettant aux acteurs de faire connaissance et de créer des liens entre eux. Ces réunions sont également importantes pour le Grand Lyon, lui-même, car c’est par elles qu’il impose ses choix et oriente le comportement des acteurs économiques dans son sens. 

Néanmoins, il est ressorti des entretiens pratiqués que les collaborations qui se créent, notamment grâce à ces réunions, ne regroupent pas toutes les communes d’une même partie de l’agglomération. De micro-coopérations de deux ou trois communes voient le jour. Les trois communes étudiées ne coopèrent ainsi quasiment pas entre elles, mais sont tournées chacune vers d’autres communes. Bron travaille principalement avec les communes du Sud de Lyon, St Priest, Vénissieux ou St Fons ; Rillieux-la-Pape collabore avec Caluire-et-Cuire et les communes du Val de Saône (Sathonay, Fontaines…). Villeurbanne et Décines-Charpieu sont les principaux partenaires de Vaulx-en-Velin. Deux explications peuvent être apportées pour expliquer ce phénomène. Les territoires de partenariat semblent dépendre de facteurs géographiques. Rillieux-la-Pape se trouve sur un plateau dont le versant Sud, donnant sur Vaulx-en-Velin est couvert du « nœud des îles », ensemble étendu de jonction entre les autoroutes A 42, A 46, la rocade Est, et le boulevard périphérique. Ce vaste « non-lieu » sépare de façon marquée les deux communes, cloisonnant quasi-hermétiquement les échanges économiques. À l’opposé, Rillieux-la-Pape donne naturellement sur le Val de Saône, la continuité urbaine étant beaucoup mieux respectée et permettant des échanges plus aisés. Le même phénomène de rupture est remarquable entre Bron et Vaulx-en-Velin. Le périphérique, l’autoroute A 43 et les zones industrielles voisines ne créent que peu de liens entre les deux communes. L’organisation transversales des autoroutes A 42 et A 43 découpe ainsi l’Est lyonnais en trois « tranches », les collaborations intermédiaires se situant assez parfaitement dans chacun des espaces redessinés (cf. Fig. 4). 

Aux facteurs géographiques, il faut ajouter les facteurs humains, la collaboration étant aussi le fait des ententes, des affinités entre les personnes. Manifestement, les affinités n’orientent pas les acteurs des communes étudiées à travailler ensemble, non pas qu’ils ne s’entendent pas, mais ils connaissent leurs collègues des communes partenaires et ne cherchent pas de nouvelles collaborations. L’apparition de territoires de coopération intermédiaire montre que l’environnement intercommunal est un facteur d’atténuation de la concurrence, mais sans parvenir à sa complète disparition. Les renvois de porteurs de projet d’une commune à une autre ne s’effectuent que si la commune n’a pas les moyens de répondre aux attentes de l’entreprise. Si elle le peut, elle fera tout pour tenter de conserver l’entreprise sur son territoire, rétablissant la logique concurrentielle. Le fait de privilégier certaines communes partenaires au détriment d’autre relève également de la logique de concurrence. Il s’agit de privilégier un territoire contigu avec lequel les échanges sont faciles pour que les retombées puissent également profiter au territoire communal. Les nouvelles zones de coopération forment ainsi autant d’îlots. La concurrence loin de disparaître change simplement d’échelle.

La Communauté urbaine de Lyon développe une stratégie qui cherche à ancrer Lyon dans les réseaux internationaux, en devenant un leader sur quelques domaines, et en participant à la structuration de filières stratégiques (science du vivant, NTIC, logistique et services à valeur ajoutée) afin de produire un environnement innovant d’ambition internationale qui solidarise les leaders et acteurs du développement économique. Quatre champs d’interventions principaux sont dégagés : la politique des pôles d’excellence, les fonctions de développement économique, l’animation du développement économique et les nouveaux champs d’interventions. L’objectif de la politique communautaire est de donner une cohérence et une certaine unité au tissu économique de l’agglomération lyonnaise. Dans son optique, point de concurrence, le territoire de la Communauté urbaine ne formant qu’un tout. Cependant, cette vision paradigmatique est contestée par les observations empiriques. Si les acteurs concèdent que l’implantation d’une grosse entreprise (de type multinational) relève des compétences communautaires ; l’implantation des autres entreprises (celles qui sont les plus nombreuses) est réglée par les mécanismes concurrentiels.

Figure 4 – Symbolisation des coopérations intermédiaires en fonction de la géographie

Le risque est pour les communes, dans une stricte optique communautaire, de se trouver cantonner à l’accueil d’un certain type d’activités. Bron serait spécialisée dans le tertiaire, sur le modèle du Parc du Chêne tandis que Vaulx-en-Velin et Rillieux-la-Pape recevraient les entreprises industrielles.

Une telle situation, née de la fin de la concurrence, serait très appauvrissante pour les communes, car le mécanisme concurrentiel les obligeait à innover pour être performantes et compétitives sur le marché de l’accueil d’entreprises. Le risque qui se profile est l’émergence d’une économie à deux vitesses : l’implantation des entreprises gérée au niveau communautaire, les communes prendraient en charge l’animation territoriale de proximité (gestion des porteurs de projets dans le cadre de la politique de la ville, gestion des dossiers une fois que l’aval communautaire aurait été donné…). Une telle orientation signifierait, à terme, la mort économique des communes, celles-ci se cantonnant à l’économie sociale. 

Toutefois, l’unification économique initiée ne se réalise que progressivement, la prochaine étape importante étant le passage à la taxe professionnelle unique en janvier 2003. L’acceptation de cette mutation profonde du paysage économique et politique a été difficile, les élus des communes les plus pauvres s’y opposant longuement. Le principal opposant n’est d’ailleurs personne d’autre que le maire de Vaulx-en-Velin, M. Charrier, soutenu par M. Darne, le député-maire de Rillieux-la-Pape. Ces deux élus se sont opposés pendant près de 4 ans (de 1995 à 1999) au passage à la TPU, car les mécanismes de péréquation proposés ne les satisfaisaient pas. Un accord a été finalement trouvé au cours de l’année 2000, mais le chantage au veto lors des ultimes votes n’a pas manqué d’aviver les tensions politiques. Un tel changement n’est en effet pas neutre pour les communes, la taxe professionnelle représentant une garantie de recettes et, ne serait-ce que symboliquement, une part certaine de leur autonomie. À la vision politique, on peut opposer la vision administrative : le passage à la TPU devant être un moyen d’atténuer la concurrence entre communes-membres. Les personnes rencontrées sont unanimes sur ce point, phénomène d’autant plus remarquable que c’est le seul thème, sur l’ensemble de la vision de la situation économique de l’agglomération, pour lequel émerge une pareille tendance ; le secrétaire général de la mairie de Rillieux-la-Pape, la personne la plus politisée parmi nos interlocuteurs, est le plus réticent et envisage déjà d’autres moyens possibles de concurrence.

Le cadre intercommunal est sans conteste un frein à la concurrence entre les communes membres, sans que celle-ci ne disparaisse totalement. Les évolutions de l’intercommunalité laissent planer un doute quant à l’avenir économique des communes, la répartition des compétences entre elles et la Communauté urbaine devant se modifier en faveur de la seconde. La perception de l’activité économique en termes d’agglomération laisse en suspens le problème de l’insertion par l’activité économique de proximité, les acteurs communautaires reconnaissant leur incapacité à gérer ce pan de l’action économique. 

Une solution médiane devra être trouvée, permettant aux communes de gérer la proximité, mais sans que cela ne devienne leur unique préoccupation. La concurrence entre collectivités, si elle est encadrée pour éviter les dérives, produit de la diversité, du dynamisme, des impulsions territoriales. Autant de facteurs par lesquels les communes évoluent, se valorisent et in fine se développent. De plus, la logique concurrentielle les oblige à rechercher l’efficacité, comme une entreprise qui veut se développer, introduisant une notion forte de gestion. Il est à craindre que le cantonnement à la sphère de l’économie sociale n’ampute une partie du dynamisme communal, dont profitait, également, la Communauté urbaine pour son développement. Une répartition plus avant des compétences économiques devra veiller à maintenir un subtil équilibre, pour que la Communauté urbaine ne devienne pas un colosse aux pieds d’argile, performant à l’international, mais dont le tissu socio-économique serait fragmentaire.

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Le développement endogène est marqué par le rapport de la commune à son territoire et par le changement de perception des activités économiques. De sources de recettes fiscales et d’emplois, les entreprises deviennent créatrices de vie et de lien avec le territoire. Il s’agit alors le plus souvent d’entreprises de services à la population, de commerces grâce auxquels le sentiment de captivité, toujours latent dans les quartiers de relégation urbaine, se trouve réduit dans de fortes proportions. C’est pour ces raisons qu’elles sont soutenues et encouragées, un territoire vivant devant être drainé par elles. L’activité économique est également perçue comme un moyen d’aider des personnes motivées, mais en difficulté à s’en sortir ; le soutien aux créateurs et aux entreprises débutantes s’effectue alors en liaison avec le cadre urbain. Là encore, une appropriation du territoire par la population est recherchée afin de donner vie à ce dernier. Parallèlement, l’ensemble des pratiques communales, les aides notamment, questionnent le corpus légal ; il apparaît clairement que le diptyque aide directe/aide indirecte n’est plus en phase avec la réalité, des propositions ont été faites, et nous avons relayé celles qui nous paraissent les plus pertinentes au regard des pratiques révélées par notre étude. Enfin, la coopération intercommunale vise à créer une solidarité de fait et à faire émerger un territoire d’agglomération. Si elle y parvient dans une large mesure, la question de la répartition des compétences entre l’organe communautaire et les communes se pose. De même, si elle prétend réduire les concurrences entre communes membres, elle n’y parvient que partiellement, l’essence concurrentielle des comportements restant largement visible.

Conclusion

Le joueur d’échec met en œuvre une stratégie au sens fort du terme : l’ensemble de ses actes dépend d’une planification ex ante à la partie. Les coups relèvent tous d’une même articulation et d’un même schéma prédéterminé grâce auquel il espère vaincre. Chaque coup est dès lors directement dépendant de ceux joués précédemment, le tout ayant une unité forte. Les stratégies des communes étudiées ne relèvent pas de cette logique là. Les collectivités n’élaborent pas de stratégies globales de valorisation territoriale, dans le sens où elles planifieraient et articuleraient a priori leurs actions les unes par rapports aux autres, créant des liens entre les mesures. Au contraire, celles-ci sont hétérogènes et relèvent de domaines difficilement agençables. Bron et Rillieux-la-Pape rendent parfaitement compte de ce point : leurs stratégies se révèlent duales. Développement économique stricto sensu d’un côté, politique de la ville et économie sociale de l’autre, ces deux domaines sont mus par des logiques largement différentes et constituent les deux volets des stratégies. Vaulx-en-Velin connaît une stratégie plus homogène : articulé en fonction du prisme de la zone franche urbaine, l’ensemble des mesures a de ce fait toujours un lien. L’année 1997 marque ainsi un tournant pour la commune : stratégie et action peu dynamiques avant, l’élection-ZFU a offert aux autorités municipales un levier d’action important pour le développement économique, les principales opérations entreprises depuis lors ayant toutes un lien avec le dispositif ZFU. Vaulx-en-Velin peut ainsi être rapprochée mutatis mutandis du joueur d’échec : le prisme ZFU sert de matrice commune aux opérations menées, et la commune utilise les mesures antérieures pour soutenir les nouvelles comme le joueur qui utilise une pièce positionnée en avant pour parachever le « mat par la reine ».

Les communes ont toutefois un comportement stratégique, et ceci à deux niveaux. La notion de « stratégie » renvoie dans une large mesure à la gouvernance, comme fonction de coordination de l’activité des différents intervenants sur le territoire communal. La conciliation, l’incitation et la réalisation d’un travail commun nécessitent de la part des communes une action beaucoup plus complexe que si elles intervenaient seules. C’est pourquoi, il leur est nécessaire pour intervenir sur un secteur dans l’intérêt communal d’élaborer une tactique articulant les actions de ses partenaires. Cette fonction de coordination s’apparente alors à l’action d’un Général sur un champ de bataille. Disposant de régiments d’infanterie, de ressources aériennes (« forces d’intervention »), il doit les coordonner afin d’anéantir les forces ennemies. Il en va de même pour les communes : elles ont à leur disposition un ensemble de ressources (« forces d’intervention ») qu’elles doivent combiner pour résoudre un problème (« anéantissement des forces ennemies »). Il y a donc stratégie dans le cadre de chaque mesure, même si ponctuellement les actions successives peuvent prendre directement en compte les résultats obtenus par les mesures antérieures.

Le comportement des communes peut également être rattaché à la définition du comportement stratégique donnée par MM. Crozier et Friedberg. Il apparaît en effet que les collectivités n’ont pas de comportement irrationnel ; leur action et leur inaction sont le reflet de choix même si elles ne semblent pas indiquer un comportement réfléchi ou être orientées en fonction d’objectifs cohérents. La stratégie de valorisation territoriale est donc plus complexe qu’elle n’y paraît. Ensemble de choix qui mettent en relation le comportement de l’acteur avec celui de ces partenaires, il n’y a de stratégie qu’en relation avec l’environnement de la commune. Disposant de moyens et faisant face à des contraintes largement similaires, ce facteur expliquerait les similitudes rencontrées entre les différentes stratégies, notamment entre Rillieux-la-Pape et Bron dont l’hétérogénéité du tissu urbain se retrouve dans la dualité commune de leur stratégie. L’homogénéité de la stratégie vaudaise reflèterait au contraire assez bien la cohérence du tissu urbain et la constance des problèmes rencontrés sur le territoire communal.

Les stratégies de valorisation territoriale répondent à l’inscription des communes sur le marché de l’accueil d’entreprises, la concurrence semblant être au cœur de cette notion. Le phénomène concurrentiel est toutefois nié par une grande partie des acteurs, l’explication principale étant la participation des trois communes au Grand Lyon et, de ce fait, leur apprentissage du travail en commun. L’absence de concurrence formelle, comme elle peut exister entre deux entreprises, rendrait compte de ceci. Toutefois, l’essence concurrentielle du comportement des acteurs contredit largement leurs dires. Les stratégies mises en œuvre ne prennent ainsi tout leur sens qu’en rapport avec l’environnement extérieur des communes, comme en témoigne l’importance donnée à l’image de la commune renvoyée par les opérations menées. L’environnement concurrentiel a ainsi été intégré par les acteurs, dont les comportements répondent aux principaux facteurs du marché. Face à des biens rares et volatiles (les entreprises), face à un besoin (en termes d’emplois et de recettes fiscales), face à une stratégie qui cherche à proposer une réponse optimalisée pour chaque situation, le rapprochement avec le comportement de l’entreprise est patent. D’autant plus, que les acteurs reconnaissent tous l’existence d’un « marché des entreprises ». Il serait alors plus que surprenant que ce marché soit un des seuls à ne pas connaître de concurrence alors que le nombre d’intervenants (côté demande) s’élève à environ 36 000. 

Les rapports entre collectivités locales s’ils sont soumis à une certaine concurrence ne sont pas univoques. Nous faisions état par exemple de l’existence de micro-territoires de collaboration. Les communes sont ainsi concurrentes et partenaires, et ce d’autant plus qu’elles sont membres du même établissement public de coopération intercommunale. Cette situation duale complique nettement la perception de la concurrence entre les trois communes. Aucune concurrence entre elles ne peut être mise en valeur, représentée directement car il est impossible de savoir si une entreprise implantée à Bron a hésité entre cette commune et Rillieux-la-Pape par exemple. L’essence concurrentielle des stratégies communales est le seul facteur qui permette d’appréhender ce phénomène. Aucune modélisation de la concurrence n’a donc été possible à partir de cette seule étude. Il nous semble toutefois qu’il y a là un domaine d’étude particulièrement intéressant. En effet, contrairement à l’action économique territoriale qui a fait l’objet de nombreuses analyses, la concurrence entre collectivités territoriales n’a jamais fait l’objet d’un examen approfondi. Son étude nécessiterait un champ d’analyse élargi et une méthode solide afin de pouvoir tenter une modélisation. Nul doute que ce champ quasi-vierge sera d’ici peu défriché car cela permettrait de mieux appréhender un phénomène que chacun considère comme un acquis sans que personne ne sache exactement les formes, les proportions et les conséquences qu’il prend. Autant de points essentiels pour mieux appréhender le fonctionnement du système local.

Plan des Annexes

Annexe n° 1					Liste des entretiens réalisés (par ordre 
alphabétique), p. 113

Annexe n° 2	Tableau récapitulatif du régime unique 
						 ZFU/ZRU à partir 1er janvier 2002, p. 115

Annexe n° 1 
Liste des entretiens réalisés (par ordre alphabétique)

Acteurs privés

M. CACHAU, responsable entreprise d’insertion ELYCOOP, entretiens téléphoniques le 21 mars 2002 et le 7 mai 2002.

M. GUYOT, responsable agence OPAC du Rhône de Bron, entretien téléphonique le 11 avril 2002.

Société d’équipement de la région lyonnaise (SERL), entretiens téléphoniques les 5 et 18 mars 2002.
Bron

M. CHEVALLIER, chef du service économique, rencontré le 8 avril 2002 dans les locaux du service économique de bron.

M. FOUCHA, employé service économique, rencontré le 11 janvier 2002, le 8 février 2002 et le 20 mars 2002 dans les locaux du service économique de la commune de Bron.

M. DELESTRA, agent de développement économique, rencontré le 20 mars 2002 et le 14 mai 2002 à la Maison de Parilly, Bron.

Communauté urbaine de Lyon

Mme COUTURIER, chargé développement ZAC, entretien téléphonique le 29 avril 2002.

M. DURAND, chef de projet création d’entreprise, mission animation territoriale, rencontré le 27 février 2002 dans les locaux du Grand Lyon, Lyon.

Mme GARRIDO, chargé développement immobilier d’entreprise, entretiens téléphoniques le 22 février 2002 et le 15 mai 2002.

M. PERRIN, service urbanisme opérationnel, rencontré le 23 avril 2002 dans les locaux du Grand Lyon, Lyon.

Préfecture du Rhône

Mme BAZOIN, chargé des programmes communautaires URBAN, rencontré le 20 février 2002 dans les locaux de la Préfecture, Lyon.

Melle SANCHEZ, développement économique, accueil des entreprises, rencontré le 20 février 2002 dans les locaux de la Préfecture, Lyon.

Rillieux-la-Pape

M. CIMETIÈRE, directeur du service Cadre de vie, rencontré le 24 mai 2002 au service Cadre de vie de la mairie de Rillieux-la-Pape.

M. DOMAS, chargé de mission développement PERICA, rencontré le 7 février 2002 à l’antenne Nord de la Chambre de Commerce et de l’Industrie, Rillieux-la-Pape.

Mme FEAUDON, insertion par l’économie, entretien téléphonique le 28 mai 2002.

Melle MADACCI, service économique, entretiens téléphoniques le 28 mai 2002 et le 6 juin 2002 ; rencontré le 10 juin 2002 au service Cadre de vie de la mairie de Rillieux-la-Pape.

M. PACHOUD, secrétaire général de la mairie, rencontré le 27 décembre à la mairie de Rillieux-la-Pape. Entretien téléphonique le 29 mars 2002.

Mme RINGLET, chef de projet DSU à Rillieux-la-Pape, entretien téléphonique le 25 avril 2002.

Vaulx-en-Velin

Mme ANDRÉANI, chef du service économique, rencontré le 23 janvier 2002 dans les locaux du service économique de la commune de Vaulx-en-Velin.

M. LEGEAIS, développeur commercial en charge du FISAC, rencontré le 9 janvier 2002 dans les locaux du service économique de la commune de Vaulx-en-Velin.

Melle PERRET, chargé de développement ZFU, rencontré le 7 janvier 2002 dans les locaux du service économique de la commune de Vaulx-en-Velin.

M. TOULERON, conseiller municipal en charge du commerce et de l’artisanat, rencontré le 21 février 2002 dans les locaux de la mairie de Vaulx-en-Velin.

M. VALLAT, chargé du technopôle de Vaulx-en-Velin, rencontré le 13 février 2002 à l’École Nationale des Travaux Publics d’État, Vaulx-en-Velin.

M. VESSOT, animateur de la pépinière Carco, rencontré le 10 janvier 2002 dans les locaux de la pépinière à Vaulx-en-Velin.

Annexe n° 2 
Tableau récapitulatif du régime unique ZFU/ZRU à partir 1er janvier 2002

Mesures fiscales et sociales	Nouveau régime unique au 1er janvier 2002	
Taxe professionnelle	5 ans d’exonération :
- réservée aux établissements de moins de 150 salariés ;
- dans la limite d’une base nette révisée annuellement (140 253 € – 920 000 F pour 2001) ;
- quelle que soit l’activité.
Ouverture des droits limitée à fin 2004.	
Impôt sur les bénéfices
(impôt sur les sociétés,
impôt sur le revenu : BIC –BNC)	5 ans d’exonération :
- réservé aux entreprises nouvelles sans limite d’effectif ;
- exonération dégressive sur 5 ans :
2 années à 100 % puis 75, 50 et 25 % ;
- bénéfice exonéré plafonné à 225 000 € par période de 36 mois.
Ouverture des droits limitée à fin 2004.	
Droit de mutation pour les acquisitions de fonds de commerce	Exonération totale à hauteur de 106 714 € (700 000 F)	
Cotisations sociales	Pour les entreprises appliquant une durée de travail de 35 heures hebdomadaires au plus, majoration annuelle de l’allègement de charges sociales de 222,58 € par salarié, jusqu’à 1,8 fois le SMIC comme en ZRR.
Précision : cette majoration est permanente.
Pour les créations d’emploi : un an d’exonération des cotisations patronales de sécurité sociale, dans la limite de 50 salariés et de 1,5 fois le SMIC.	
Cotisations sociales personnelles maladie –maternité des artisans et commerçants	5 ans d’exonération dans la limite de 1,5 fois le SMIC.
Ouverture des droits limités à fin 2004.	
Prime à l’embauche	Création d’une prime de 3659 € (24 000 F) par an pendant 2 ans pour toute embauche en CDI d’un demandeur d’emploi résidant dans une ZUS (sous condition d’une ancienneté d’inscription au chômage de 12 mois dans les 18 derniers mois).	

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STUDER J., « Redynamisation urbaine : personne n’y croit », Le Progrès, 6 février 1997, p. 12.

VICTOR É., « Lejaby ferme la moitié de ses sites de production en France », Le Monde, 28 juin 2002, p. 19.

(s. a.), « Une réhabilitation qui passe par l’économie », Le Progrès, 28 juillet 1996, p. 9.

Sites Internet

http://i.ville.gouv.fr 
www.chez.com/perica
www.grandlyon.com
www.intercommunalites.com
www.lagazettedescommunes.com
www.legifrance.gouv.fr 
www.lyon.cci.fr
www.ville.gouv.fr

Table des matières

Sommaire
Introduction
§ 1 – Interventions économiques et développement local
§ 2 – Trois communes de l’Est lyonnais entre 1995 et 2001
§ 3 – Des stratégies de valorisation territoriale plutôt que des politiques économiques locales
Partie I – LE DÉVELOPPEMENT COMMUNAL exogÈne, l’accroissement de l’attractivitÉ du territoire
Chapitre I – L’aménagÉment de l’accueil des entreprises
Section I – La crÉation d’un parc d’activitÉs
§ 1 – Le Parc du Chêne à Bron
§ 2 – Les zones d’activités de Rillieux-la-Pape
1 – La zone d’activités du Champ de Roy
2 – Le village d’entreprises
§ 3 – La gestion du parc existant, Vaulx-en-Velin
Section II – La requalification d’une zone industrielle : la zone d’intÉrêt communautaire PERICA
§ 1 – Une zone géographiquement communautaire
§ 2 – Le dispositif de revalorisation de la zone
1 – La requalification des voiries
2 – Le poste de « développeur économique »
3 – Les projets à moyen terme
Chapitre II – Le zonage de la politique de la ville, l’intÉgration d’une variable extÉrieure
Section I – Vaulx-en-Velin : la ZFU comme principal atout de valorisation
§ 1 – La mise en œuvre de la zone franche urbaine
1 – La procédure de désignation
2 – Le régime juridique applicable
§ 2 – La spécificité de la ZFU vaudaise : le soutien aux créateurs d’entreprise
1 – L’organisation du soutien aux créateurs d’entreprises
2 – L’impact du mécanisme de soutien
§ 3 – L’impact de la ZFU : l’augmentation du nombre d’entreprises
Section II – Bron et Rillieux-la-Pape : la ZRU comme un atout À mettre en valeur
§ 1 – La ZRU, régime juridique et territoire d’application
1 – Le régime juridique applicable
2 – Les quartiers et l’impact du périmètre
§ 2 – L’impact de la ZRU
1 – Bron, les prémices d’une augmentation du nombre d’entreprises
2 – Le développement économique du quartier Ville nouvelle grâce à la ZRU

Partie II – LE DÉVELOPPEMENT COMMUNAL endogÈne, l’instrumentalisation des activitÉs ÉconomiquEs
Chapitre I – Le soutien aux activitÉs Économiques de centre-ville
Section I – La politique de changement d’usage, le changement urbain par l’Économie
§ 1 – La renaissance urbaine brondillante par l’économie
1 – La politique de changement d’usage à Parilly
2 – L’action sur les voiries à Terraillon
§ 2 – Rillieux-la-Pape, la rénovation du quartier Ville nouvelle
Section II – Vaulx-en-Velin, sa politique commerciale et l’Émergence d’un nouveau centre-ville
§ 1 – L’évolution de la situation commerciale communale
§ 2 – Le développement des commerces de proximité
§ 3 – L’activité économique du Centre-ville naissant
Chapitre II – Économie sociale et redÉfinition du cadre lÉgislatif et institutionnel
Section I – Le renouveau des pÉpiniÈres d’entreprises
§ 1 – L’Espace Carco-pépinière d’entreprises (Vaulx-en-Velin)
1 – La création de la pépinière
2 – Le fonctionnement de la pépinière
§ 2 – La « pépinière hybride » de Bron-Parilly
Section II – Cadres lÉgislatif et  institutionnel: l’appropriation des marges de manœuvre
§ 1 – L’utilisation réfléchie de l’arsenal législatif
1 – L’absence d’aide directe et de garantie d’emprunt aux entreprises
a – L’usure du diptyque aide directe/aide indirecte
b – Les garanties d’emprunts
2 – La (re)définition uniforme de l’aide communale
§ 2 – L’impact du cadre intercommunal : coopération intermédiaire et régulation de la concurrence
Conclusion
Plan des Annexes
Annexe n° 1 – Liste des entretiens rÉalisÉs (par ordre alphabÉtique)
Annexe n° 2 – Tableau rÉcapitulatif du rÉgime unique ZFU/ZRU À partir 1er janvier 2002
Bibliographie
Ouvrages gÉnÉraux
Rapports
Articles
Sites Internet
Table des matiÈres